Su un nuovo meccanismo per la confisca dei beni sovrani russi: consenso tra l’amministrazione e il Congresso degli Stati Uniti

IVAN N. TIMOFEEV

globalaffairs
Negli Stati Uniti, entrambe le Camere del Congresso hanno approvato il disegno di legge HR 8038 , intitolato “21st Century Peace through Strength Act”. In Russia il disegno di legge ha avuto risonanza in relazione al meccanismo legale per la confisca dei beni sovrani russi. In precedenza, non esistevano tali meccanismi nell’arsenale della politica di sanzioni degli Stati Uniti nei confronti della Russia. Come sarà la nuova legge? Qual è stato il rapporto tra l’amministrazione Biden e il Congresso riguardo al disegno di legge e alle sanzioni contro la Russia in generale? Quali erano i presupposti per la sua adozione e quali misure di risposta sta adottando Mosca?

I meccanismi giuridici della politica sanzionatoria americana sono di duplice natura. Da un lato possono essere sanciti sotto forma di ordini esecutivi del presidente degli Stati Uniti sulla base dell’International Emergency Economic Powers Act del 1977 . Il Presidente può imporre e revocare le sanzioni autonomamente. Un esempio è l’Ordine Esecutivo 14024 , che attualmente costituisce la base fondamentale per imporre restrizioni finanziarie alla Russia. D’altro canto, i regimi sanzionatori possono fondarsi sulle leggi federali statunitensi, le cui bozze vengono sviluppate e approvate dal Congresso, e poi firmate dal presidente. In genere, il presidente ha una grande flessibilità nell’attuazione di tali leggi. Spesso consentono al presidente di sospenderli temporaneamente. Ma non possono essere abrogate o modificate senza il consenso del Congresso.

In altre parole, sia il Presidente che il Congresso hanno il potere di determinare la politica delle sanzioni. Inoltre, non sono sempre alleati. In alcuni casi, il Congresso sostiene attivamente il presidente. In altri, potrebbe non seguire le orme delle azioni del presidente. In altri casi ancora si registra una cauta opposizione al presidente su alcune questioni. In quarto luogo, potrebbe esserci una competizione tra i due rami del governo. Sulla stessa questione si può verificare un cambiamento consistente di tali situazioni, come è avvenuto per la guerra in Afghanistan e la guerra in Iraq negli anni 2000. [Scott J. e Carter R. 2014. 

Il partner non così silenzioso: modelli di interazione legislativo-esecutivo nella guerra al terrorismo, 2001-2009. Prospettive degli studi internazionali. vol. 15: 168-208. ] Il Congresso può generare una rete di leggi che limitino le manovre di politica estera del presidente. L’esempio più eclatante è la politica delle sanzioni contro l’Iran. [ Hanauer L. 2015. I giorni dopo un accordo con l'Iran. Il ruolo del Congresso nell'attuazione di un accordo sul nucleare. Rand Corporation. 38 pag. ] Se nella prima metà del XX secolo si potesse sentire un punto di vista ragionato su un “Congresso debole” in materia di politica estera, [Reisenfeld S. 1937. 

The Power of Congress and the President in International Relations: Three Recent Supreme Decisioni della Corte. Revisione della legge della California. vol. 25. N. 6: 643-675. ], poi entro la fine del ventesimo secolo [ Lindsay J. 1994. Congress, Foreign Policy, and the New Institutionalism. Trimestrale di studi internazionali. Vol.38: 281-304. ] e nel 21° secolo [Chafetz, Josh. 2012. Costituzione del Congresso. 

Revisione giuridica dell'Università della Pennsylvania. vol. 160: 715-778. ], sono state spiegate le ragioni del suo rafforzamento, compresa la politica delle sanzioni. Il Congresso ha il potere di influenzare gli stanziamenti di bilancio, determinare il contenuto della legislazione e le procedure per la sua attuazione e richiedere rapporti alle autorità esecutive. Sebbene l’amministrazione a volte interpreti le norme legislative in modo molto ampio, “concludendo” la loro attuazione o adottando un approccio formale alla rendicontazione, il Congresso rimane ancora un fattore significativo nella politica estera degli Stati Uniti.


Sulla questione delle sanzioni contro la Russia e su una gamma più ampia di argomenti, il rapporto tra Congresso e amministrazione difficilmente può essere definito paritario. Nel dicembre 2012 il presidente degli Stati Uniti ha firmato la legge Magnitsky . Ciò implicava sanzioni contro funzionari russi che, secondo le autorità statunitensi, erano collegati alla morte dell'avvocato russo Sergei Magnitsky. Inoltre, le sanzioni potrebbero essere imposte a una gamma più ampia di individui russi coinvolti in violazioni dei diritti umani o in casi di corruzione. 

Tuttavia, l’amministrazione ha applicato questa legge in misura limitata, sebbene ciò abbia causato un inasprimento dei rapporti con Mosca. [ Gilligan, E. 2016. Sanzioni intelligenti contro la Russia: diritti umani, Magnitsky e la crisi ucraina, Democrtizatsiya: The Journal of Post-Soviet Democratization, 24 (2) Spring: 257-277. ] La crisi ucraina del 2014 è stata caratterizzata dall’unanimità tra Amministrazione e Congresso. 

Gli ordini esecutivi del presidente Obama sulle sanzioni contro la Russia (13660, 13661, 13662, 13685, ecc.) sono stati integrati da due leggi promosse dal Congresso e firmate dal presidente ( UFSA e SSIDES ). Il Congresso ha quindi assunto una posizione ostile nei confronti dell’amministrazione Trump, temendo che il presidente allentasse le sanzioni contro la Russia. La legge 115-44 (CAATSA) ha limitato l'abrogazione delle già citate sanzioni di Obama in relazione alla situazione in Ucraina e ai presunti attacchi informatici provenienti da paesi stranieri (13694 e 13757), e ha anche introdotto una serie di nuove restrizioni. 

Donald Trump, dopo aver firmato la legge, non ha perseguito un’escalation eccessiva delle sanzioni, ma non può essere accusato di aver tentato di eluderne l’attuazione. Nei suoi ordini esecutivi 13848 e 13849 ha utilizzato sia la politica di deterrenza nei confronti dell'interferenza elettorale statunitense sia i principi chiave della CAATSA. Sullo sfondo degli incidenti di Salisbury, nel Regno Unito, nel 2018, l’amministrazione Trump si è opposta ai severi progetti di legge sulle sanzioni contro la Russia, ma ha implementato le disposizioni della legislazione precedentemente adottata, applicando le sanzioni contro Mosca in misura limitata. Inoltre, Trump è stato un attivo sostenitore delle restrizioni sui progetti di gasdotti offshore della Russia, sostenendo le sanzioni in questo settore.

Anche prima dell’inizio dell’operazione militare speciale russa (SMO) in Ucraina, l’amministrazione Biden e il Congresso hanno agito insieme, inviando segnali politici a Mosca su possibili sanzioni. Dopo l'avvio dell'OMU si potrà parlare di azioni coordinate dall'amministrazione e dal Congresso nei confronti della Russia. Inoltre, nonostante il gran numero di progetti di legge anti-russi al Congresso, [Timofeev IN 2023. Politica delle sanzioni nei progetti di legge del Congresso degli Stati Uniti. 

Processi internazionali, 21(2): 6-21. ] il potere legislativo non aveva fretta di limitare l'amministrazione in materia di applicazione delle sanzioni. Oltre all'ordine esecutivo 14024, Joe Biden ha firmato una serie di nuovi ordini sulle restrizioni contro la Federazione Russa (14039, 14066, 14068, 14071, 1414). Solo una parte delle sanzioni sono state previste dalla legislazione. Nel 2022, il Congresso ha approvato leggi che sospendono le importazioni di energia russa , le normali relazioni commerciali con la Russia e la Repubblica di Bielorussia e impongono sanzioni contro gli acquirenti di oro russo . Non ci sono state contraddizioni tra l'Amministrazione e il Congresso nemmeno riguardo alla confisca dei beni russi. Sono stati presentati al Congresso progetti di legge per confiscare beni russi sovrani e/o privati. 

Il presidente degli Stati Uniti ha anche sostenuto la confisca dei fondi congelati. Nell’aprile 2022, Biden ha chiesto al Congresso di sviluppare una nuova legislazione che consentisse di confiscare le proprietà congelate sia dello Stato russo che degli “oligarchi”. Una pietra miliare nel percorso verso un meccanismo di confisca a pieno titolo è stata la concessione da parte del Parlamento al Procuratore Generale degli Stati Uniti dell’autorità di trasferire al Dipartimento di Stato i beni confiscati nell’ambito di indagini penali contro persone bloccate a causa di sanzioni contro la Russia in relazione al conflitto in Ucraina. 

Al Dipartimento di Stato è stata data l’ autorità di trasferire i fondi confiscati all’Ucraina. Ma sarebbe difficile confiscare quantità significative di fondi utilizzando un simile meccanismo, poiché i procedimenti penali contro individui russi sanzionati sono ancora pochi e i fondi confiscati sono relativamente insignificanti. Ad esempio, i beni confiscati all'imprenditore russo Konstantin Malofeev e trasferiti in Ucraina ammontavano a 5,4 milioni di dollari USA.


Infine, nell’aprile 2024, entrambe le camere del Congresso degli Stati Uniti hanno approvato l’HR 8038, il “21st Century Peace through Strength Act”. Essa sancisce già un meccanismo di confisca molto più ampio, conferendo al ramo esecutivo l’autorità di sequestrare i beni sovrani della Russia negli Stati Uniti. Il disegno di legge stima il loro valore a 4-5 miliardi di dollari, mentre il volume totale dei beni sovrani russi congelati nelle giurisdizioni di tutti i paesi che hanno avviato sanzioni contro Mosca è di 300 miliardi di dollari. 

Una volta diventata legge, la HR 8038 definisce le restrizioni sulla liberazione dei beni sovrani russi. Ciò sarà possibile solo se il conflitto in Ucraina finirà e la Russia compenserà pienamente le perdite materiali dell’Ucraina. Al Presidente viene dato il potere di confiscare i beni sovrani russi, parzialmente o completamente. Tuttavia, può farlo in qualsiasi momento e a sua discrezione, ovvero il Congresso non lo obbliga ad effettuare la confisca. Successivamente, i fondi sequestrati vengono trasferiti ad un Fondo speciale per il sostegno dell’Ucraina. Il denaro del Fondo dovrebbe essere a disposizione del Dipartimento di Stato americano per attuare i programmi di ricostruzione per l'Ucraina.

Pertanto, l'HR 8038 può essere considerato un esempio di cooperazione tra il Congresso e l'Amministrazione nel settore della politica delle sanzioni. La nuova legislazione federale conferisce al presidente un meccanismo che prima era assente nel ramo esecutivo. Il capo dello Stato, con i suoi decreti, può congelare, ma non confiscare, i beni di uno Stato estero. In futuro, questo meccanismo legale potrà essere ampliato in due direzioni. In primo luogo , verso ulteriori poteri di confisca dei beni; quelli dei privati ​​cittadini russi, piuttosto che solo i beni sovrani. In secondo luogo , verso la confisca dei beni di altri Stati e dei loro cittadini, in caso di necessità politica.

Possiamo parlare di una realtà fondamentalmente nuova della politica delle sanzioni, che rispetto alla Russia è diventata oggetto di consenso tra i due rami del governo negli Stati Uniti

La Russia, nel frattempo, non ha esitato a rispondere al disegno di legge americano. Il presidente Vladimir Putin ha firmato il decreto n. 442 del 23 maggio 2024 “Su una procedura speciale per il risarcimento dei danni causati alla Federazione Russa e alla Banca Centrale della Federazione Russa in relazione alle azioni ostili degli Stati Uniti”. Il decreto obbliga il governo russo a creare un meccanismo per il risarcimento dei danni in relazione alla privazione ingiustificata dei titolari dei diritti di proprietà russi. Il titolare russo ha il diritto di rivolgersi al tribunale per stabilire il fatto di privazione ingiustificata dei diritti di proprietà in relazione alla decisione delle autorità americane. 

Il tribunale, a sua volta, invia una richiesta alla Commissione governativa per il monitoraggio degli investimenti esteri nella Federazione Russa affinché fornisca un elenco delle proprietà degli Stati Uniti o di persone associate agli Stati Uniti che possa essere utilizzato per risarcire i danni. Un elenco di tali beni viene presentato al tribunale, che può decidere sul risarcimento dei danni. In altre parole, in risposta alla confisca dei beni sovrani da parte degli Stati Uniti, le autorità russe potrebbero rispondere utilizzando sia beni sovrani che fondi privati ​​per compensare i danni, il che significa che il meccanismo giuridico russo colpisce una gamma più ampia di individui e le loro proprietà. In Russia non è necessario che i beni siano congelati, a differenza degli Stati Uniti, dove si parla di beni congelati.

La pratica dimostrerà quanto ampiamente verranno utilizzati i nuovi meccanismi legali sia negli Stati Uniti che in Russia. Il presidente degli Stati Uniti dispone di un ampio margine di manovra nell'utilizzo del meccanismo di confisca, mentre le autorità russe dispongono di un'ampia gamma di persone le cui proprietà possono essere sequestrate per la confisca dei beni. Tuttavia è chiaro che semplicemente non si può parlare di investimenti sovrani della Russia negli Stati Uniti. Per i privati, l’attrattiva degli investimenti negli Stati Uniti è drasticamente ridotta anche a causa dei rischi politici, così come delle stesse opportunità di investimento. Gli investimenti americani in Russia sono significativamente limitati ; la massiccia partenza delle aziende americane dalla Russia continua dal 2022. Nuovi meccanismi legali da entrambe le parti cementano le barriere economiche che, molto probabilmente, dureranno per anni e decenni.