Il federalismo è la teoria o la difesa dei principi federali per la divisione dei poteri tra le unità membri e le istituzioni comuni. A differenza di uno stato unitario, la sovranità negli ordinamenti politici federali non è centralizzata, spesso a livello costituzionale, ed è distribuita tra almeno due livelli, in modo che le unità di ciascun livello abbiano l'autorità finale e possano autogovernarsi in alcuni ambiti.
I cittadini hanno quindi obblighi politici nei confronti di due autorità, o i loro diritti sono garantiti da queste. La divisione dei poteri tra le unità membri e il centro può variare; in genere il centro detiene i poteri in materia di difesa e politica estera, ma anche le unità membri possono avere ruoli internazionali. Gli organi decisionali delle unità membri possono inoltre partecipare agli organi decisionali centrali.
Gran parte dell'attenzione filosofica recente è stimolata dal rinnovato interesse politico per il federalismo e dalle reazioni negative a casi specifici, unitamente a risultati empirici riguardanti le basi necessarie e legittime per la stabilità e la fiducia dei cittadini negli ordinamenti politici federali.
I contributi filosofici hanno affrontato i dilemmi e le opportunità che si presentano in Canada, Australia, Europa, Russia, Iraq, Nepal, Etiopia e Nigeria, per citare solo alcune aree in cui gli assetti federali sono visti come soluzioni interessanti per conciliare le differenze tra popolazioni divise da fratture etniche o culturali, ma che aspirano a un ordine politico comune, spesso democratico.
1. Tassonomia
Numerosi studi di pregio chiariscono i termini centrali "federalismo", "federazione" e "sistemi federali" (cfr. Wheare 1964, King 1982, Elazar 1987, Elazar 1987a, Riker 1993, Watts 1998).
In questo contesto , per ordine politico federale si intende "il genere di organizzazione politica caratterizzato dalla combinazione di governo condiviso e autogoverno" (Watts 1998, 120). Il federalismo è la teoria descrittiva o la difesa normativa di tale ordine, compresi i principi per la ripartizione dell'autorità finale tra gli stati membri e le istituzioni comuni.
Una federazione è una tipologia di tale ordinamento federale; altre tipologie sono unioni, confederazioni, leghe e unioni decentrate, nonché ibridi come l'attuale Unione Europea (Elazar 1987, Watts 1998). In questo senso, una federazione implica una divisione territoriale del potere tra unità costituenti – talvolta chiamate "province", "cantoni", eventualmente "città" o, in modo alquanto ambiguo, "stati" – e un governo comune. Questa divisione del potere è tipicamente sancita da una costituzione che né un'unità membro né il governo comune possono modificare unilateralmente. Sia l'unità membro che il governo comune hanno un effetto diretto sulla cittadinanza – il governo comune opera "sui singoli cittadini che compongono la nazione" (Federalist Paper 39) – e le autorità di entrambi sono elette direttamente (Watts 1998, 121). Al contrario, l'autorità decentrata negli stati unitari può in genere essere revocata a piacimento dal parlamento centrale. Molte forme di governo multilivello possono essere modificate da unità di un livello senza il consenso degli organi degli altri livelli. Nonostante tali consolidamenti, si verifica spesso una certa centralizzazione a causa delle interpretazioni costituzionali di un tribunale federale incaricato di dirimere i conflitti relativi alla portata dell'autorità legislativa e/o giudiziaria definitiva.
Al contrario, il termine "confederazione" è giunto a significare un ordine politico con un centro più debole rispetto a una federazione, spesso dipendente dalle unità costituenti (Watts 1998, 121). Tipicamente, in una confederazione a) le unità membri possono legalmente recedere, b) il centro esercita solo l'autorità delegata dalle unità membri, c) il centro è soggetto al diritto di veto delle unità membri su molte questioni, d) le decisioni del centro vincolano le unità membri ma non direttamente i cittadini, e) il centro non ha una base fiscale o elettorale indipendente e/o f) le unità membri non cedono l'autorità in modo permanente al centro. Le confederazioni si basano spesso su accordi per compiti specifici e il governo comune può essere esercitato interamente da delegati dei governi delle unità membri. Pertanto, molti considererebbero confederazioni gli stati nordamericani tra il 1776 e il 1787, la Svizzera tra il 1291 e il 1847 e l'attuale Unione Europea, sebbene quest'ultima presenti diversi elementi tipici delle federazioni.
Nelle federazioni simmetriche ( con ) le unità membri hanno lo stesso insieme di poteri, mentre nelle federazioni asimmetriche ( con ) come Russia, Canada, Unione Europea, Spagna o India gli insiemi possono essere diversi tra le unità membri; alcune unità membri possono ad esempio avere diritti speciali in materia di lingua o cultura. Alcuni assetti asimmetrici prevedono uno stato più piccolo e uno più grande, dove il più piccolo partecipa al governo del più grande pur mantenendo la sovranità su alcune questioni (Elazar 1987, Watts 1998).
Una utile categorizzazione tra gli assetti federali riguarda il rapporto tra l'unità centrale, le unità membri e i singoli cittadini. Se le decisioni prese a livello centrale non coinvolgono affatto le unità membri, si può parlare di federalismo separato (o diviso o compatto ). Alcune questioni possono essere di competenza dell'unità centrale, altre delle unità membri, dove i cittadini eleggono direttamente i propri rappresentanti a entrambi gli organi (Costituzione degli Stati Uniti, Art. II Sezione 1; cfr. Dahl 2001). Le federazioni possono coinvolgere le unità membri nel processo decisionale centrale in almeno due modi diversi, in varie forme di federalismo interconnesso (o cooperativo ). I rappresentanti delle unità membri possono partecipare agli organi centrali – nei gabinetti o nelle assemblee legislative – ( assetto compositivo a agenzia collettiva ). Oppure costituiscono un unico organo centrale che interagisce con altri organi centrali, ad esempio quando i rappresentanti dei governi delle unità membri formano una Camera alta con potere di veto o di rinvio delle decisioni a maggioranza semplice o a maggioranza qualificata (assetto a agenzia divisa / relazionale ). Questi assetti giuridici danno origine a diverse forme di governance multilivello: continue negoziazioni tra autorità a differenti livelli territoriali (Marks 1993, Hooghe e Marks 2003, Scharpf 1983). La capacità di rispondere alle esigenze dei singoli può trarre vantaggio da un federalismo interconnesso, ma spesso a scapito della trasparenza e della responsabilità.
Diversi autori individuano due processi ben distinti che conducono a un ordine politico federale (Friedrich 1968, Buchanan 1995, Stepan 1999 e altri). Gli stati indipendenti possono aggregarsi cedendo o mettendo in comune poteri sovrani in determinati ambiti per il raggiungimento di obiettivi altrimenti irraggiungibili, come la sicurezza o la prosperità economica. Tali ordinamenti politici federali, frutto di questa aggregazione, sono in genere strutturati in modo da limitare il potere centrale e impedire alle maggioranze di prevalere su un'unità membro. Esempi includono gli attuali Stati Uniti, Canada, Svizzera e Australia. Gli ordinamenti politici federali volti a mantenere la coesione si sviluppano a partire da stati unitari, in quanto i governi devolvero l'autorità per mitigare le minacce di disordini o secessione da parte di minoranze territorialmente concentrate. Tali ordinamenti politici federali spesso concedono ad alcune unità membri particolari ambiti di sovranità, ad esempio sulla lingua e sui diritti culturali in una federazione asimmetrica , pur mantenendo un ampio margine di azione per il governo centrale e le maggioranze. Esempi includono India, Belgio e Spagna.
Oltre agli ordinamenti politici federali organizzati territorialmente, altre interessanti alternative agli stati unitari si presentano quando le unità membri non territoriali sono costituite da gruppi che condividono caratteristiche etniche, religiose o di altro tipo. Questi sistemi sono talvolta definiti federazioni "non territoriali". Karl Renner e Otto Bauer esplorarono tali assetti per le minoranze culturali geograficamente disperse, consentendo loro una certa autonomia culturale e "personale" senza l'autogoverno territoriale (Bauer 1903; Renner 1907; Bottomore e Goode 1978; cfr. Tamir 1993 e Nimni 2005). Le consociazioni sono costituite da gruppi in qualche modo isolati all'interno di unità membri, che sono inoltre rappresentati in istituzioni centrali che spesso governano all'unanimità piuttosto che a maggioranza (Lijphart 1977).
2. Storia del federalismo
Il diffuso interesse dei filosofi politici per le tematiche relative allo stato-nazione centralizzato ha alimentato l'attenzione sui contributi storici in materia di sovranità unitaria. Tuttavia, possiamo anche individuare un flusso costante di contributi alla filosofia del federalismo, anche da parte di studiosi più noti per le loro argomentazioni sul potere centralizzato (cfr. Karmis e Norman 2005 per tali interpretazioni). Gran parte della letteratura occidentale sul federalismo si è concentrata sull'unità degli stati. Per sottolineare questo pregiudizio, consideriamo innanzitutto alcune pratiche e teorie non occidentali relative alle caratteristiche federali.
2.1 Alcune prospettive globali
Ritroviamo modelli federali di organizzazione politica in molti continenti e contributi alle teorie sul federalismo in fonti scritte appartenenti a diverse tradizioni filosofiche. Una serie di contributi filosofici sottolinea come le prospettive federali possano essere applicate a una vasta gamma di entità, oltre agli stati sovrani che sono centrali nel pensiero europeo e statunitense.
L'organizzazione tribale dei Māori nell'attuale Nuova Zelanda comprendeva gruppi familiari ( whanau ), che lavoravano insieme e collaboravano per la difesa come clan ( hapū ). La tribù ( iwi ) a sua volta operava come una federazione tra diversi hapū per la difesa comune (Ballara 1998, 19).
Diverse società africane estinte presentavano elementi federali. Edward Wamala descrive quelle che riconosciamo come caratteristiche federali nella società Ganda pre-XIV secolo, in quello che in seguito divenne il regno dei Baganda, ora parte dell'Uganda. La struttura di potere tra il capo ( ssabataka ) e i capi tribù ( mutaka ) era di tipo primus inter pares . Le tribù godevano di immunità, in quanto le unità superiori non dovevano usurpare le responsabilità delle unità di potere inferiori, ma solo promuovere il benessere di queste ultime (Wamala 2004: 436–437).
La cultura Nahua (Azteca) illustra un federalismo multilivello: i Tlaxilacalli – tradotti e interpretati erroneamente come "quartieri" – si sottomettevano all'autorità della sovrana entità politica locale, o altepetl , che a sua volta si estendeva fino a mega-province autonome ( huei altepetl ) e infine all'intero impero. A ogni livello, la sottomissione era barattata con l'autonomia, minando qualsiasi tentativo di governo centralizzato diretto (Johnson 2017). Nella triplice alleanza militare del 1428 tra le tre città-stato ( altepeme ) di Tenochtitlán, Texcoco e Totoquihuatzin, ciascuna di esse governava sulla propria altepetl dipendente senza interferenze da parte delle altre due (Lockhart 1992).
Il filosofo politico confuciano Mencio (379-298 a.C.) delineò un ordine "familiare" a tre livelli (Chan 2003). La famiglia aveva la responsabilità primaria di coloro che non erano in grado di prendersi cura di sé stessi, e i governanti dovevano essere i genitori del popolo (Mencio 2003, 1B.13). Quando la famiglia non poteva prestare aiuto, la rete comunitaria doveva fornire supporto. Solo quando la comunità non era in grado di farlo , quello che potremmo definire lo Stato avrebbe avuto l'obbligo di intervenire.
Ritroviamo espressioni di federalismo nel terzo pilastro dell'Islam: la carità obbligatoria sotto forma di zakat , destinata a determinate persone bisognose al di fuori del proprio nucleo familiare (Corano 9:103). Ogni musulmano in grado di farlo deve destinare una percentuale fissa del proprio patrimonio netto – il 2,5% – al sostegno dei bisognosi. Il ruolo dello Stato nella valutazione, riscossione e distribuzione della zakat può variare. In alcuni Stati, la riscossione o la distribuzione della zakat è responsabilità di organizzazioni della società civile o moschee. In altri Stati, è responsabilità del governo garantire la gestione della zakat qualora i musulmani non riescano a pagarla; oppure l'intero sistema può essere gestito dallo Stato (Bilo e Mechado 2018).
La filosofia sub-sahariana dell'Ubuntu presenta caratteristiche federali che hanno contribuito anche alla teoria giuridica. Il termine "Ubuntu" deriva dalla frase Nguni "Umuntu ngumuntu ngabantu", che significa "una persona è una persona grazie alle altre persone". L'Ubuntu enfatizza le relazioni armoniose tra le persone come costitutive dell'individuo, sottolineando la compassione e l'impegno per la crescita reciproca (Mbiti 1969, Gädeke 2019, Metz 2011). Il compito dei governi a vari livelli territoriali è quello di promuovere la prosperità armoniosa e la comunità delle parti costituenti (Shutte 2001). L'Ubuntu è stato incluso nell'epilogo della Costituzione provvisoria del Sudafrica del 1993, ma non esplicitamente nella Costituzione del 1996.
La confederazione tra cinque (poi sei) nazioni Haudenosaunee (Irochesi) risale al periodo compreso tra il XII e il XV secolo. La costituzione orale – la Grande Legge della Pace – stabiliva che ogni nazione eleggesse dei delegati, o sachem , che si occupavano degli affari interni. Il Gran Consiglio della confederazione non poteva interferire negli affari interni di ciascuna tribù, ma discuteva di questioni di interesse comune come la guerra, la pace e la stipula di trattati. La pratica Haudenosaunee di concedere l'immunità alle unità membri influenzò apparentemente l'appello di Benjamin Franklin e di altri a un'unione tra le colonie inglesi (Fenton 1998). Iris Marion Young ha esplorato questa tradizione per sviluppare una teoria del federalismo che garantisse l'immunità e riequilibrasse gli squilibri di potere (Young 2000; Levy 2008).
2.2 Contributi occidentali
Aristotele (384-322 a.C.) offre un primo esempio occidentale di pensiero federale, in cui alcune delle unità componenti non sono politiche. Il compito delle famiglie e dei villaggi è quello di garantire ai singoli individui i beni di prima necessità. La città-stato ( polis ) è una comunità autosufficiente di tali famiglie, clan e villaggi, per la protezione e la realizzazione personale (Politica, III.9, 1280b).
Diversi tra i primi studiosi europei a contribuire al pensiero federalista esplorarono le ragioni e le debolezze degli stati centralizzati che emersero e si svilupparono nel XVII e XVIII secolo. Johannes Althusius (1557-1630) è spesso considerato il padre del pensiero federalista moderno. Nella sua opera Politica Methodice Digesta (Althusius 1603) sostenne l'autonomia della sua città di Emden, sia contro il signore provinciale luterano che contro l'imperatore cattolico. Althusius fu fortemente influenzato dagli ugonotti francesi e dal calvinismo. Essendo una minoranza permanente in diversi stati, i calvinisti svilupparono una dottrina della resistenza, considerandola il diritto e il dovere dei "leader naturali" di opporsi alla tirannia. I calvinisti ortodossi insistevano sulla sovranità nelle sfere sociali, subordinata unicamente alle leggi di Dio. Gli ugonotti protestanti francesi elaborarono ulteriormente una teoria della legittimità, presentata nel 1579 da un autore con il significativo pseudonimo di "Junius Brutus" in Vindiciae Contra Tyrannos . Il popolo, considerato come un corpo collettivo all'interno di comunità territoriali gerarchiche, ha il diritto, conferitogli da Dio, di resistere ai governanti privi di legittimi diritti. Rifiutando la teocrazia, Althusius sviluppò una teoria politica contrattualista, non settaria e non religiosa, delle federazioni, che proibiva l'intervento statale anche a fini di promozione della retta fede. L'accoglienza del dissenso e della diversità prevaleva su qualsiasi interesse a subordinare il potere politico alla religione o viceversa.
Poiché gli esseri umani dipendono fondamentalmente dagli altri per la fornitura affidabile dei beni necessari a una vita agiata e santa, abbiamo bisogno di comunità e associazioni che siano importanti sia strumentalmente che intrinsecamente per il sostentamento [ sussidio ] dei nostri bisogni. Althusius, come Aristotele, incluse unità non politiche nella sua teoria federale. Famiglie, corporazioni, città, province, stati e altre associazioni devono la loro legittimità e le loro pretese di potere politico ai loro diversi ruoli nel rendere possibile una vita santa, piuttosto che all'interesse individuale per l'autonomia. Ogni associazione rivendica l'autonomia nella propria sfera contro l'interferenza di altre associazioni. Prendendo in prestito un termine originariamente usato per l'alleanza tra Dio e gli uomini, Althusius sostiene che le associazioni stipulano accordi secolari – pactum foederis – per vivere insieme in mutua benevolenza.
Diversi studiosi dei primi tempi hanno esplorato quelle che oggi potremmo considerare varie tipologie di ordinamenti politici federali, in parte con l'obiettivo di risolvere i conflitti interstatali .
Ludolph Hugo (ca. 1630–1704) fu il primo a distinguere le confederazioni basate su alleanze, gli stati unitari decentralizzati come l'Impero romano e le federazioni, caratterizzate da "doppi governi" con divisione territoriale dei poteri, nel De Statu Regionum Germanie (1661) (cfr. Elazar 1998; Riley 1976).
Una preoccupazione ricorrente era rappresentata dalle tensioni tra federalismo e concezioni di sovranità. Samuel Pufendorf (1632-1684) sosteneva che gli stati sovrani potessero al massimo "concordare di intrecciarsi per sempre" in una confederazione che decidesse all'unanimità. Il passaggio al governo della maggioranza trasformò l'ordinamento giuridico in un "sistema irregolare" più simile a uno stato. Se la sovranità è un luogo unico di autorità finale e indipendente, le federazioni non sono altro che trattati volontari tra stati fondamentalmente indipendenti, sosteneva Emmerik Vattel (1714-1767). Pensatori successivi contestarono questa interpretazione della sovranità, in dibattiti che continuano ancora oggi riguardo all'Unione Europea (MacCormick 1999, Schütze 2009).
Ne "Lo spirito delle leggi" (1748), Charles de Secondat, barone di Montesquieu (1689-1755), sostenne che gli ordinamenti confederali combinassero i vantaggi delle piccole e grandi unità politiche, senza gli svantaggi di entrambe. Da un lato, potevano offrire i vantaggi dei piccoli stati, come la partecipazione repubblicana e la libertà intesa come non-dominazione, ovvero la sicurezza contro l'abuso di potere. Allo stesso tempo, gli ordini confederali garantivano i benefici degli stati più grandi, come la sicurezza militare, senza i rischi tipici di stati di piccole e grandi dimensioni. Una "repubblica confederale" con separazione dei poteri permetteva un'omogeneità e un'identificazione sufficienti all'interno di unità membri di dimensioni adeguate. Le unità membri, a loro volta, mettevano in comune i poteri sufficienti a garantire la sicurezza esterna, riservandosi il diritto di secessione (Libro 9, 1). Le unità membri fungevano da contrappeso reciproco, poiché altre unità membri potevano intervenire per sedare insurrezioni e abusi di potere in una di esse. Questi temi ricorrono in contributi successivi, fino ad arrivare alle discussioni riguardanti l'Unione Europea (cfr. Levy 2004, 2005, 2007).
David Hume (1711-1776) non era d'accordo con Montesquieu sul fatto che le dimensioni ridotte siano preferibili. Al contrario, "in una grande democrazia... c'è spazio e margine sufficienti per perfezionarla". In "L'idea di una repubblica perfetta" (Hume 1752), Hume raccomandava un assetto federale per la deliberazione delle leggi, che coinvolgesse sia le assemblee legislative statali che quelle centrali. Le assemblee statali godono di diversi poteri e partecipano alle decisioni centrali, ma le loro leggi e sentenze possono sempre essere annullate dagli organi centrali; pertanto, sembra che il modello di Hume non sia federale nel senso in cui il termine viene usato in questo contesto. Egli sosteneva che un sistema così numeroso e geograficamente esteso sarebbe stato più efficace delle piccole città nel prevenire decisioni basate su "intrighi, pregiudizi o passioni" contrarie all'interesse pubblico.
Diversi piani di pace per l'Europa del XVIII secolo raccomandavano accordi confederali. Il Piano di pace del 1713 dell'abate Charles de Saint-Pierre (1658-1743) prevedeva la possibilità di intervenire nelle unità membri per sedare le ribellioni e di dichiarare guerra ai non membri per costringerli ad aderire a una confederazione già costituita, e richiedeva l'unanimità per qualsiasi modifica all'accordo.
Jean-Jacques Rousseau (1712–1778) presentò e criticò la proposta di Saint-Pierre, elencando diverse condizioni, tra cui l'adesione di tutte le principali potenze, la vincolatività della legislazione congiunta, la superiorità delle forze congiunte rispetto a quelle di un singolo Stato e l'illegalità della secessione. Anche in questo caso, per apportare modifiche all'accordo era richiesta l'unanimità.
Immanuel Kant (1724-1804) difese una confederazione per la pace nel suo trattato Sulla pace perpetua (1796). Il suo Secondo Articolo Definitivo della Pace Perpetua sostiene che il diritto delle nazioni debba fondarsi su una federazione pacifica tra stati liberi, piuttosto che su un trattato di pace o su uno stato internazionale: "Questa federazione non mira ad acquisire alcun potere simile a quello di uno stato, ma semplicemente a preservare e garantire la libertà di ogni stato in sé, insieme a quella degli altri stati confederati, sebbene ciò non implichi che essi debbano sottomettersi alle leggi pubbliche e a un potere coercitivo che le faccia rispettare, come fanno gli uomini nello stato di natura".
Le discussioni che accompagnarono la Convenzione costituzionale statunitense del 1787 segnarono un chiaro sviluppo nel pensiero federalista, anche per quanto riguarda le tensioni tra sovranità unitaria e autorità divisa. Un aspetto centrale fu la concezione delle federazioni come istituzioni in grado di unire non solo gli stati membri, come nelle confederazioni, ma anche la cittadinanza in modo diretto.
Gli Articoli della Confederazione del 1781, stipulati tra i 13 stati americani che combattevano contro il dominio britannico, avevano creato un governo centrale troppo debole per garantire l'applicazione della legge, la difesa e la sicurezza del commercio interstatale. Quella che è passata alla storia come la Convenzione Costituzionale degli Stati Uniti si riunì dal 25 maggio al 17 settembre 1787. Il suo compito era esplicitamente quello di rivedere gli Articoli, ma finì per raccomandare cambiamenti più radicali. La costituzione proposta suscitò un ampio dibattito e numerose discussioni sui vantaggi e i rischi del federalismo rispetto agli accordi confederali, che portarono infine alla Costituzione entrata in vigore nel 1789.
Gli “antifederalisti” temevano un’eccessiva centralizzazione. Erano preoccupati che i poteri delle autorità centrali non fossero sufficientemente limitati, ad esempio, da una dichiarazione dei diritti (John DeWitt 1787) che fu poi ratificata nel 1791. Temevano inoltre che il centro potesse gradualmente usurpare i poteri delle unità membri. Citando Montesquieu, un altro pseudonimo, "Brutus", dubitava che una repubblica di tali dimensioni geografiche, con così tanti abitanti dai molteplici interessi contrastanti, potesse evitare la tirannia e consentire una deliberazione e una decisione collettiva basate sulla conoscenza locale (Brutus (Robert Yates?) 1787).
Nei Federalist Papers , James Madison (1751–1836), Alexander Hamilton (1755–1804) e John Jay (1745–1829) sostennero con vigore il modello proposto di un assetto federale interconnesso (Federalist 10, 45, 51, 62). Madison e Hamilton concordavano con Hume sul fatto che il rischio di tirannia da parte di maggioranze appassionate fosse ridotto nelle repubbliche più ampie, dove le unità membri con interessi comuni potevano e volevano controllarsi a vicenda: "Una smania per la cartamoneta, per l'abolizione dei debiti, per un'equa divisione della proprietà, o per qualsiasi progetto improprio o malvagio, avrà meno probabilità di diffondersi nell'intero corpo dell'Unione che in un suo singolo membro" (Federalist 10). La divisione della sovranità tra unità membri e governo centrale avrebbe inoltre protetto i diritti individuali dagli abusi da parte delle autorità a entrambi i livelli, o almeno così credeva Hamilton, citando ampiamente Montesquieu a tal proposito (Federalist 9).
Constatando i problemi legati alla corretta ripartizione dei poteri, Madison sostenne l'idea di affidare parte dell'autorità alle unità membri, in quanto queste sarebbero state le più adatte ad affrontare le "circostanze locali e gli interessi minori" altrimenti trascurati dal governo centrale (Federalist 37).
Madison e Hamilton sollecitarono la centralizzazione dei poteri di difesa e del commercio interstatale (Federalist 11, 23) e sostennero la necessità di risolvere i problemi di coordinamento e di garanzia della parziale conformità attraverso due nuovi mezzi: l'applicazione centralizzata e l'applicabilità diretta delle decisioni centrali ai singoli individui (Federalist 16, come notato anche da Tocqueville 1835-40). Erano diffidenti nel concedere alle unità membri il potere di veto tipico degli assetti confederali, poiché ciò avrebbe indebolito il centro e causato "tediosi ritardi; continue negoziazioni e intrighi; spregevoli compromessi del bene pubblico" (Madison e Hamilton, Federalist 22; e cfr. 20).
Erano particolarmente preoccupati di affrontare i timori di un'eccessiva centralizzazione, sostenendo che tali preoccupazioni non dovessero essere affrontate limitando l'estensione del potere nei settori pertinenti, come la difesa, bensì attraverso la composizione dell'autorità centrale (Federalist 31). Affermavano inoltre che il popolo avrebbe mantenuto un maggiore "affetto, stima e rispetto" nei confronti del governo delle unità membri grazie alla sua visibilità pubblica nell'amministrazione quotidiana della giustizia penale e civile (Federalist 17).
John Stuart Mill (1806-1873), nel capitolo 17 di " Considerazioni sul governo rappresentativo " (1861), raccomandò la formazione di federazioni tra "porzioni dell'umanità" non disposte a vivere sotto un governo comune, al fine di prevenire guerre interne e proteggersi dalle aggressioni. Avrebbe inoltre concesso al governo centrale poteri sufficienti a garantire tutti i vantaggi dell'unione, compresi i poteri per esentare i cittadini dai dazi doganali e facilitare il commercio. Elencò tre condizioni necessarie per una federazione: una sufficiente affinità reciproca "di razza, lingua, religione e, soprattutto, di istituzioni politiche, in quanto fattori che maggiormente contribuiscono a un sentimento di identità di interessi politici"; nessuna unità membro così potente da non necessitare dell'unione per la difesa né da indurre indebitamente alla secessione; e una sostanziale parità di forza tra le unità membri per impedire il dominio interno da parte di una o due di esse. Mill sostenne inoltre, tra i vantaggi delle federazioni, che esse riducono il numero di stati deboli, diminuendo così la tentazione di aggressioni, ponendo fine alle guerre e alle restrizioni all'inizio dei combattimenti tra le unità membri; e che le federazioni sono meno aggressive, utilizzando il loro potere solo a scopo difensivo. Ulteriori vantaggi derivanti dalle federazioni, e dall'autorità decentrata in generale, potrebbero includere l'apprendimento da "esperimenti sul campo".
Pierre-Joseph Proudhon (1809–1865), nel suo "Du Principe fédératif" (1863), difese il federalismo come il modo migliore per preservare la libertà individuale all'interno di comunità "naturali" come le famiglie e le corporazioni, che stipulano patti tra loro per scopi necessari e specifici. Lo Stato è solo uno dei diversi agenti non sovrani incaricati del coordinamento, senza tuttavia detenere l'autorità finale.
Mentre Proudhon era diffidente nei confronti della centralizzazione, autori come Harold Laski mettevano in guardia contro "l'obsolescenza del federalismo" (1939). I problemi importanti, come quelli causati dal "capitalismo dei giganti", richiedono risposte più centralizzate di quelle che un assetto federale può offrire.
Le riflessioni filosofiche sul federalismo si sono intensificate durante e dopo la Seconda Guerra Mondiale, per diverse ragioni. Altiero Spinelli ed Ernesto Rossi, nel Manifesto di Ventotene pubblicato nel 1944, auspicavano uno stato federale europeo. Condannavano gli stati totalitari e centralizzati e i conflitti incessanti tra di essi. Proponevano invece una condivisione sufficiente del potere militare ed economico, pur mantenendo "ogni Stato l'autonomia necessaria per una plastica articolazione e sviluppo della vita politica secondo le peculiarità dei diversi popoli". Molti interpretano e giustificano l'Unione Europea proprio in quest'ottica, mentre altri si mostrano più critici.
Hannah Arendt (1906-1975) ricondusse sia il totalitarismo che gli omicidi di massa industrializzati alle lacune del modello dello stato-nazione sovrano. Scettica sia nei confronti dell'internazionalismo liberale che del realismo politico, propose invece un modello federale repubblicano, o tipo ideale, in cui "le unità federate si controllano e si controllano reciprocamente i propri poteri" (Arendt 1972).
L'uscita delle potenze coloniali ha anche lasciato stati multietnici che necessitavano di soluzioni creative per combinare l'autogoverno con la condivisione del governo (Karmis e Norman 2005). Inoltre, la globalizzazione ha promosso non solo l'integrazione e l'armonizzazione, ma anche – in parte come risposta – la ricerca di modi per mantenere una certa autonomia locale (Watts 1998).
Gli sviluppi dell'Unione Europea e le reazioni negative nei confronti delle sue particolari forme di integrazione politica e giuridica rappresentano una delle principali cause del rinnovato interesse per la filosofia del federalismo. I recenti dibattiti filosofici hanno affrontato diverse questioni, tra cui, in primo piano, le ragioni del federalismo e l'attenzione alle fonti di stabilità e instabilità; la legittima divisione dei poteri tra Stati membri e governo centrale; la giustizia distributiva, le sfide alla teoria democratica consolidata e le preoccupazioni relative alle dinamiche politiche del riconoscimento.
3. Ragioni a favore del federalismo
Tradizionalmente, molte argomentazioni a favore del federalismo si sono basate sulla promozione di varie forme di libertà, come la non-dominazione, l'immunità o un maggior numero di opportunità (Elazar 1987a). Considerando le ragioni addotte nella letteratura a sostegno degli ordinamenti politici federali, molte sembrano essere a favore del decentramento, senza tuttavia richiedere un sancimento costituzionale della separazione dei poteri. Si possono distinguere due insiemi di argomentazioni: quelle a favore degli ordinamenti federali rispetto alla secessione e agli stati sovrani completamente indipendenti; e quelle a sostegno di un assetto federale piuttosto che di uno stato unitario (ulteriormente) centralizzato. Queste argomentazioni si presentano in forme diverse e partono da presupposti differenti, a difesa di un federalismo basato sull'"unione" e a favore di un federalismo basato sul "mantenimento dell'unità".
3.1 Motivi per un ordine federale piuttosto che stati separati o secessione
Esistono diverse ragioni addotte a favore di un provvedimento federale piuttosto che della secessione o della creazione di stati separati.Le federazioni possono facilitare alcuni obiettivi degli stati sovrani, come impegni credibili, determinate forme di coordinamento per garantire "beni pubblici" di vario genere e il controllo delle esternalità che colpiscono altre parti, trasferendo alcuni poteri a un organismo comune. Poiché la cooperazione in alcuni settori può "riversarsi" e creare richieste di ulteriore coordinamento in altri ambiti, le federazioni spesso mostrano una progressiva centralizzazione. È importante notare che molti di questi obiettivi richiedono una corretta allocazione delle competenze e dei poteri di veto all'interno dell'ordinamento federale. Per alcuni obiettivi comuni complessi, come i problemi ambientali, le caratteristiche federali rischiano altrimenti di diventare parte del problema (Adler 2005, Dalmazzone 2006).
Le federazioni possono promuovere la pace, intesa come prevenzione delle guerre e della paura di esse, in diversi modi. Gli Stati possono aderire a una (con)federazione per acquisire una forza congiunta sufficiente a dissuadere gli aggressori esterni e/o a prevenire guerre aggressive e preventive tra di loro. I federalisti europei Altieri Spinelli, Ernesto Rossi ed Eugenio Colorni sostennero quest'ultima tesi nel Manifesto di Ventotene del 1941: solo una federazione europea potrebbe prevenire una guerra tra Stati totalitari e aggressivi. Tali argomentazioni presuppongono, ovviamente, che la (con)federazione non diventi più aggressiva di ciascuno Stato preso singolarmente, un punto che Mill contestò.
Le federazioni possono promuovere la prosperità economica eliminando le barriere interne al commercio, attraverso economie di scala, stabilendo e mantenendo accordi commerciali tra unità membri, oppure diventando un attore globale sufficientemente grande da influenzare i regimi commerciali internazionali (per quest'ultimo punto, in relazione all'UE, cfr. Keohane e Nye 2001, 260).
Gli assetti federali possono proteggere gli individui dalle autorità politiche limitando la sovranità statale e attribuendo alcuni poteri al governo centrale. Affidando al governo centrale l'autorità di intervenire nelle unità statali, gli assetti federali possono proteggere i diritti umani delle minoranze dalle autorità di tali unità (Federalist, Watts 1999). Tali argomentazioni presuppongono, ovviamente, che gli abusi da parte del governo centrale siano meno probabili.
Gli assetti federali possono accrescere l' influenza politica di governi precedentemente sovrani, sia facilitando il coordinamento, sia – soprattutto per gli stati più piccoli – conferendo a queste entità membri influenza o persino potere di veto sul processo decisionale, anziché limitarsi a subordinarsi alla mera esecuzione delle politiche.
Gli ordinamenti politici federali possono essere considerati la forma più appropriata di organizzazioni annidate, ad esempio nelle concezioni "organiche" dell'ordine politico e sociale. La federazione può promuovere la cooperazione, la giustizia o altri valori tra e all'interno delle unità membri, nonché tra e all'interno delle loro unità costituenti, ad esempio attraverso il monitoraggio, la legislazione, l'applicazione o il finanziamento di accordi, diritti umani, immunità da interferenze o sviluppo. Partendo dalla famiglia, ogni unità più ampia è responsabile di facilitare la prosperità delle unità membri e di garantire beni comuni che altrimenti sarebbero fuori dalla loro portata senza un'autorità comune. Tali argomentazioni sono state proposte da autori altrimenti divergenti come Althusius, le tradizioni cattoliche di sussidiarietà espresse dai papi Leone XIII (1891) e Pio XI (1931), e Proudhon.
3.2 Motivi per preferire gli ordini federali a quelli di uno stato unitario
Esistono diversi argomenti che possono essere applicati a favore degli ordini federali rispetto a uno stato unitario. Tra le sfide per alcuni di questi argomenti vi è come allocare l'autorità quando vi sono rivendicazioni contrastanti per fornire benefici diversi a gruppi parzialmente sovrapposti; e come costruire delle eccezioni in casi di emergenza come le pandemie (Steytler 2021). Chi ha il potere di decidere cosa costituisce un'eccezione è importante, anche se possiamo non essere d'accordo con Schmitt sul fatto che ciò definisca chi è sovrano (Schmitt 1985).
Gli assetti federali possono proteggere dalle autorità centrali garantendo immunità e non-dominazione ai gruppi o alle nazioni minoritarie. L'attribuzione costituzionale dei poteri a un'unità membro protegge gli individui dal potere centrale, mentre gli accordi interconnessi consentono di influenzare le decisioni centrali attraverso gli organi delle unità membri (Madison, Hume, Goodin 1996). Le unità membri possono quindi controllare le autorità centrali e impedire azioni indebite contrarie alla volontà delle minoranze: "Una grande democrazia deve sacrificare l'autogoverno all'unità o preservarlo attraverso il federalismo. La coesistenza di diverse nazioni sotto lo stesso Stato è una prova, nonché la migliore garanzia della sua libertà... La combinazione di diverse nazioni in un unico Stato è una condizione necessaria per la vita civile tanto quanto la combinazione di uomini in società" (Acton 1907, 277).
Più nello specifico, gli assetti federali possono accogliere le nazioni minoritarie che aspirano all'autodeterminazione, all'espressione politica del loro senso di identità e appartenenza condivisa e alla preservazione della loro cultura, lingua o religione (Carla 2012). Tali accordi di autonomia e immunità sono chiaramente preferibili ai conflitti politici che potrebbero derivare dai tentativi di secessione di questi gruppi. Le autorità centrali potrebbero rispondere con violazioni dei diritti umani, guerre civili o pulizia etnica per impedire tali movimenti secessionisti.
Gli ordini federali possono aumentare le opportunità di partecipazione dei cittadini al processo decisionale pubblico; attraverso la deliberazione e le cariche sia negli organi delle unità membri che in quelli centrali, ciò garantisce la formazione del carattere attraverso la partecipazione politica di un maggior numero di cittadini (Mill 1861, cap. 15).
Gli ordini federali possono facilitare l'apprendimento promuovendo soluzioni alternative a problemi simili e condividendo le lezioni apprese da questo laboratorio di "esperimenti di vita" (Rose-Ackerman 1980).
Le federazioni possono facilitare la massimizzazione efficiente delle preferenze in generale, come formalizzato nella letteratura sul federalismo economico e fiscale, sebbene molte di queste argomentazioni supportino il decentramento piuttosto che il federalismo in senso stretto. La ricerca sul "federalismo fiscale" affronta l'allocazione ottimale dell'autorità, raccomandando in genere una redistribuzione centrale ma una fornitura locale di beni pubblici. Gli assetti federali possono consentire una corrispondenza più ottimale tra l'autorità di creare beni pubblici e specifici sottoinsiemi della popolazione interessati. Se le preferenze degli individui variano sistematicamente in base al territorio secondo parametri esterni o interni come la geografia o gusti e valori condivisi, gli assetti federali – o decentralizzati – che consentono variazioni locali possono essere adatti per diverse ragioni. Le decisioni locali evitano il sovraccarico del processo decisionale centralizzato e i decisori locali possono anche avere una migliore comprensione delle preferenze e delle alternative interessate, garantendo un servizio migliore rispetto a quello fornito da un governo centrale che tende a ignorare le variazioni locali delle preferenze (Smith 1776, 680). Concedere poteri a sottogruppi della popolazione che condividono preferenze in merito ai servizi pubblici può anche aumentare l'efficienza, consentendo a questi sottogruppi di creare tali "internalità" e "beni di club" a costi sostenuti solo da loro (Musgrave 1959, 179-80, Olson 1969, "Teorema di decentramento" di Oates 1972).
Gli assetti federali possono anche tutelare gruppi territoriali con preferenze divergenti da quelle della popolazione maggioritaria, come le minoranze etniche o culturali, in modo che non siano soggetti a decisioni della maggioranza gravemente o sistematicamente contrarie alle loro preferenze. Gli assetti non unitari possono quindi minimizzare la coercizione ed essere più sensibili alle esigenze del maggior numero possibile di cittadini (Mill 1861 cap. 15, Elazar 1968; Lijphart 1999). Tali considerazioni di efficienza economica e di decisioni della maggioranza possono favorire soluzioni federali, con "solo indivisibilità, economie di scala, esternalità e requisiti strategici... accettabili come argomenti di efficienza a favore dell'attribuzione di poteri a livelli di governo superiori" (Padou-Schioppa 1995, 155).
Gli accordi federali non solo possono proteggere i gruppi esistenti di individui con valori o preferenze condivisi, ma possono anche promuovere la mobilità e quindi la concentrazione territoriale di individui con preferenze simili. L'autonomia delle unità membri nella sperimentazione può favorire la competizione per gli individui che sono liberi di spostarsi dove le loro preferenze sono meglio soddisfatte. Tale mobilità verso unità membri con individui affini può accrescere i benefici dell'autonomia locale nella fornitura di servizi pubblici – in assenza di economie di scala ed esternalità (Tiebout 1956, Buchanan 2001) – sebbene il risultato possa essere che coloro che hanno bisogni costosi e che sono meno mobili si trovino in una situazione peggiore.
4. Ulteriori questioni filosofiche
Negli ultimi tempi, molta attenzione si è concentrata sulle questioni filosofiche derivanti da risultati empirici riguardanti il federalismo (per una panoramica di tali ricerche empiriche, cfr. Burris 2015), ed è stata stimolata da dilemmi ben diversi che si trovano ad affrontare, tra gli altri, Canada, Australia, Nepal, Etiopia, diversi Stati europei e l'Unione Europea.
4.1 Sovranità o federalismo
Le tensioni tra sovranità e federalismo continuano a rappresentare un enigma, che si riflette nelle concezioni "internazionali" e "nazionali" di quest'ultimo (Schütze 2009). Se la sovranità è un luogo unico di autorità finale e indipendente, gli ordinamenti federali non possono essere sovrani, poiché nessuno ha l'"ultima parola" su tutte le questioni politiche (Friedrich 1968) e "l'autorità e il potere sono dispersi in una rete di ambiti" (Elazar 1994, xiii). Un'altra tradizione, che include Madison (Federalist Paper 39) e, più recentemente, Beaud (2009) e Schütze (2009), cerca di conciliare questi due aspetti, ammettendo una duplice sovranità. Diversi contributi alla teoria politica e giuridica dell'Unione europea risolvono queste problematiche in direzioni differenti (Bellamy 2019; Schütze 2020).
4.2 Questioni di progettazione costituzionale e istituzionale
Gli ordinamenti politici federali richiedono attenzione a diverse questioni costituzionali e istituzionali. La grande varietà e le interazioni tra le diverse caratteristiche richiedono accurati studi comparativi per comprenderne l'impatto sul diritto e sulla politica (Palermo e Kössler 2017). La struttura degli ordinamenti federali solleva questioni peculiari e intriganti di teoria politica normativa (Watts 1998; Norman 2006).
Composizione: Come determinare i confini delle unità membri, ad esempio in base a criteri geografici, etnici o culturali; se la creazione di nuove unità membri a partire da quelle esistenti debba richiedere modifiche costituzionali, se consentire la secessione e, in tal caso, come, ecc.
Distribuzione del potere: l'attribuzione del potere legislativo, esecutivo, giudiziario e di emendamento costituzionale tra gli stati membri e le istituzioni centrali. In caso di asimmetria, alcune di queste funzioni possono variare tra gli stati membri.
Condivisione del potere: la forma di influenza esercitata dalle unità membri sugli organi decisionali centrali all'interno di sistemi politici interconnessi.
Questi compiti devono essere risolti tenendo debitamente conto di diverse considerazioni importanti, indicate di seguito.
4.3 Fonti di stabilità
Nel panorama degli ordinamenti politici, gli assetti federali presentano problematiche peculiari in termini di stabilità e fiducia. Le federazioni tendono a disgregarsi, manifestandosi con la secessione, oppure a centralizzarsi, sfociando in uno stato unitario.
Tale instabilità non dovrebbe sorprendere, viste le tensioni che tipicamente danno origine agli ordinamenti politici federali, come ad esempio le tensioni tra comunità nazionali di maggioranza e di minoranza nelle federazioni multinazionali. Gli ordinamenti politici federali sono quindi spesso caratterizzati da un elevato livello di "contesa costituzionale". I dettagli delle loro costituzioni e di altre istituzioni possono influenzare drasticamente questi conflitti e i loro esiti. I partiti politici spesso dissentono su questioni costituzionali riguardanti le aree appropriate di autonomia degli stati membri, le forme di cooperazione e le modalità per prevenire la frammentazione. Tale distorsione nella selezione degli stati che si federalizzano per rimanere uniti rende difficile valutare le affermazioni, spesso ripetute, secondo cui le risposte federali, come la concessione di una certa autonomia locale, perpetuano le divisioni e alimentano, anziché sedare, i movimenti secessionisti. Alcuni sostengono tuttavia che le federazioni democratiche e interconnesse attenuino tali tendenze (Simeon 1998, Simeon e Conway 2001, Linz 1997; cfr. McKay 2001, Filippov, Ordeshook e Shvetsova 2004).
Molti autori osservano che le sfide della stabilità devono essere affrontate non solo attraverso la progettazione istituzionale, ma anche garantendo che i cittadini abbiano una "lealtà generale" o uno "spirito federale" nei confronti della federazione nel suo complesso, oltre alla lealtà verso la propria unità membro (Franck 1968, Linz 1997, Burgess 2012). Le basi legittime, il contenuto e la divisione di tale duplice fedeltà pubblica sono temi centrali delle filosofie politiche del federalismo (Norman 1995a, Choudhry 2001). Alcuni accettano (in misura limitata) richiami a considerazioni quali storia, pratiche, cultura o etnia condivise per delineare le unità membri e attribuire loro determinati poteri, anche se tali caratteristiche "comunitarie" sono considerate basi più problematiche per gli ordini politici (unitari) (Kymlicka 1995, Habermas 1996, 500). I dibattiti sull'esistenza di un "demos europeo" e sulla necessità di una comune "identità europea" meritano un esame più attento (Habermas 1992). È necessario chiarire la giusta considerazione che gli elettori e i politici delle rispettive unità regionali dovrebbero riservare agli interessi degli altri membri della federazione, in un contesto di accordi interconnessi, affinché il concetto di cittadino di due commonwealth sia coerente e duraturo. Molte di queste sfide sono particolarmente acute per il "federalismo etnico" quando le unità regionali sono delineate su base etnica: qualsiasi "minoranza interna" di etnia diversa rischia la persecuzione, le prospettive di una lealtà unitaria sono più deboli e il nazionalismo etnico può alimentare i movimenti secessionisti (Selassie 2003).
4.4 Divisione del potere
Un altro tema filosofico centrale e correlato è la valutazione critica delle presunte basi per gli assetti federali in generale, e della divisione del potere tra le unità membri e gli organi centrali in particolare, come indicato nelle sezioni precedenti. Tra i contributi recenti si annoverano Knop et al . 1995, Kymlicka 2001, Kymlicka e Norman 2000, Nicolaidis e Howse 2001, Norman 2006. Tra le questioni importanti, soprattutto a causa dei rischi di instabilità, figurano:
Come dovrebbero essere distribuiti i poteri, considerando che dovrebbero essere usati – ma potrebbero essere abusati – da imprenditori politici a vari livelli per perseguire i propri interessi? Le preoccupazioni per la stabilità richiedono un'attenta valutazione dell'impatto di questi poteri sulla capacità di creare e mantenere "doppie lealtà" tra i cittadini.
Come garantire che né le unità membri né le autorità centrali oltrepassino la propria giurisdizione. Come osservò Mill, "il potere di decidere tra di loro in caso di controversia non dovrebbe risiedere in nessuno dei due governi, né in alcun funzionario ad essi soggetto, ma in un arbitro indipendente da entrambi" (1861). Tale tribunale deve essere sufficientemente indipendente, ma non del tutto irresponsabile. Molti studiosi sembrano rilevare una tendenza alla centralizzazione in questi tribunali (Watts 1998).
Come mantenere un controllo democratico sufficiente sugli organi centrali quando questi sono composti da rappresentanti del potere esecutivo degli Stati membri? Le catene di responsabilità potrebbero essere troppo lunghe per garantire un'adeguata reattività. Questo è uno dei principali problemi relativi al "deficit democratico" nell'Unione europea (Watts 1998, Føllesdal e Hix 2006).
Chi avrà l'autorità di rivedere la divisione dei poteri sancita dalla Costituzione? Alcuni sostengono che un cambiamento significativo nella sovranità nazionale si verifichi quando tali modifiche possono avvenire senza l'unanimità che caratterizza i trattati.
Il “principio di sussidiarietà” è stato spesso utilizzato per guidare le decisioni relative all’attribuzione del potere. Questo principio ha recentemente attirato l’attenzione per via della sua inclusione nei trattati dell’Unione Europea. Esso stabilisce che l’autorità dovrebbe spettare agli Stati membri, a meno che la sua attribuzione a un’unità centrale non garantisca una maggiore efficienza o efficacia comparativa nel raggiungimento di determinati obiettivi. Questo principio può essere specificato in diversi modi, ad esempio per quanto riguarda gli Stati membri inclusi, gli obiettivi da raggiungere e chi ha l’autorità di applicarlo. Il principio ha origini diverse ed è giunto alla recente rilevanza politica soprattutto per il suo ruolo nel placare i timori di centralizzazione in Europa, un ruolo controverso che il principio non ha del tutto assolto (Fleiner e Schmitt 1996, Burgess e Gagnon 1993, Føllesdal 1998).
4.5 Giustizia distributiva
Per quanto riguarda la giustizia distributiva, gli ordinamenti politici federali devono gestire le tensioni tra la garanzia dell'autonomia degli stati membri e l'assicurare la necessaria redistribuzione all'interno e tra gli stati membri. Infatti, i federalisti consideravano gli assetti federali un'importante salvaguardia contro "l'equa divisione della proprietà" (Federalist 10). Gli studiosi di scienze politiche Linz e Stepan sembrano confermare l'ipotesi dei federalisti: rispetto agli stati unitari dell'OCSE, le federazioni "di unione" tendono ad avere un tasso di povertà infantile più elevato nelle famiglie monoparentali e una percentuale maggiore di popolazione over 60 che vive in povertà. Linz e Stepan spiegano questa disuguaglianza come derivante dagli assetti "di limitazione del demos" di queste federazioni, che cercano di proteggere gli individui e gli stati membri dalle autorità centrali, combinati con un sistema partitico debole. Al contrario, la Costituzione tedesca (che non è una federazione "di unione") richiede esplicitamente l'uguaglianza delle condizioni di vita tra gli stati membri (Art. 72.2). Presbey sostiene che il federalismo etnico aggrava ulteriormente l'iniqua distribuzione delle risorse tra individui di diversi gruppi etnici in Africa (Presbey 2003). Anche argomentazioni normative possono supportare una certa rilevanza distributiva degli assetti federali, ad esempio a causa dei compromessi tra l'autonomia delle unità membri e le rivendicazioni redistributive tra le unità stesse (Føllesdal 2001), o per la rilevanza di un'identità condivisa (Grégoire e Jewkes 2015, de Schutter 2011). Una questione normativa centrale è fino a che punto una cultura e dei legami condivisi tra i cittadini all'interno di uno stato storicamente sovrano riducano le rivendicazioni di redistribuzione tra le unità membri.
4.6 Teoria democratica
Il federalismo può aumentare il controllo dei cittadini su questioni per loro importanti, ma solleva anche diverse sfide alla teoria democratica, soprattutto nella sua formulazione per gli stati unitari. Gli assetti federali sono spesso più complessi, mettendo quindi in discussione gli standard di trasparenza, responsabilità e deliberazione pubblica (Habermas 2001). Anche le ristrette agende politiche di ciascun centro di autorità richiedono una difesa (Dahl 1983; Braybrooke 1983). Una delle diverse problematiche riguarda lo status delle unità membri. Dilemmi complessi si presentano negli ordinamenti federali in cui alcune o tutte le unità non sono internamente democratiche (per ulteriori approfondimenti, cfr. Norman 2006, 144-150).
Il potere esercitato dalle unità membri nelle federazioni spesso limita o viola il principio di maggioranza, in modi che meritano un attento esame. La teoria democratica si è a lungo occupata di come prevenire il dominio delle minoranze, e molti ordinamenti politici federali lo fanno concedendo alle unità membri una certa influenza sulle decisioni comuni. Gli ordinamenti politici federali in genere influenzano l'influenza politica degli individui distorcendo il loro peso di voto a favore dei cittadini delle unità membri più piccole, o concedendo ai rappresentanti delle unità membri il diritto di veto sulle decisioni centrali. Le minoranze esercitano quindi il controllo in apparente violazione dei principi di uguaglianza politica e di "una persona, un voto", ancor più quando le unità membri hanno dimensioni diverse. Queste caratteristiche sollevano questioni normative fondamentali sul perché le unità membri dovrebbero essere rilevanti per la ripartizione del potere politico tra gli individui che vivono in unità membri diverse. Alcuni di questi enigmi vengono affrontati in termini di "democrazia", soprattutto con riferimento all'Unione Europea (van Parijs 1997, Nicolaidis 2012, Schütze 2020). Pertanto, i teorici non sono d'accordo sulla questione se ogni Stato membro dell'UE debba mantenere la sovranità, intesa come diritto di veto su tutte le decisioni (Bellamy 2019, Cheneval et al 2015).
4.7 Politiche di riconoscimento
Molti ordinamenti politici federali tengono conto dei gruppi minoritari in due modi, come discusso in precedenza: attraverso la divisione dei poteri e concedendo loro influenza sulle decisioni comuni. Queste misure di politica identitaria possono essere strumenti preziosi per dare riconoscimento pubblico ai gruppi e ai loro membri, talvolta proprio sulla base di una precedente posizione di dominio. Tuttavia, la politica identitaria crea anche delle sfide (Gutman 1994), soprattutto negli ordinamenti federali che affrontano maggiori rischi di instabilità e devono conciliare la duplice lealtà politica dei cittadini. Gli accordi di autogoverno possono minacciare l'ordine politico federale: "le richieste di autogoverno riflettono il desiderio di indebolire i legami con la comunità più ampia e, di fatto, di metterne in discussione la natura, l'autorità e la permanenza" (Kymlicka e Norman 1994, 375). L'enfasi sul "riconoscimento e sull'istituzionalizzazione della differenza potrebbe minare le condizioni che rendono possibile un senso di identificazione comune e quindi di reciprocità" (Carens 2000, 193).
Si ritiene spesso che le federazioni siano entità uniche , deviazioni irripetibili dall'ideale di stato sovrano unitario tipico dell'ordine westfaliano. In effetti, ogni federazione può essere federale a suo modo, e non è facile riassumerla e valutarla come un ordine politico ideale. Tuttavia, il fenomeno della sovranità non unitaria non è nuovo, e la gestione federale delle differenze può essere preferibile alle alternative. Il quando e il perché ciò accada sono da tempo oggetto di analisi e riflessioni filosofiche, teoriche e normative. Tali dibattiti pubblici possono contribuire a sviluppare la lealtà fondamentale richiesta ai cittadini di federazioni stabili e legittime, i quali devono considerarsi membri di due comunità.
1. Tassonomia
2. Storia del federalismo2.1 Alcune prospettive globali
2.2 Contributi occidentali
3. Ragioni a favore del federalismo3.1 Motivi per un ordine federale piuttosto che stati separati o secessione
3.2 Motivi per preferire gli ordini federali a quelli di uno stato unitario
4. Ulteriori questioni filosofiche4.1 Sovranità o federalismo
4.2 Questioni di progettazione costituzionale e istituzionale
4.3 Fonti di stabilità
4.4 Divisione del potere
4.5 Giustizia distributiva
4.6 Teoria democratica
4.7 Politiche di riconoscimento
Bibliografia
Bibliografia
1. Tassonomia
Numerosi studi di pregio chiariscono i termini centrali "federalismo", "federazione" e "sistemi federali" (cfr. Wheare 1964, King 1982, Elazar 1987, Elazar 1987a, Riker 1993, Watts 1998).
In questo contesto , per ordine politico federale si intende "il genere di organizzazione politica caratterizzato dalla combinazione di governo condiviso e autogoverno" (Watts 1998, 120). Il federalismo è la teoria descrittiva o la difesa normativa di tale ordine, compresi i principi per la ripartizione dell'autorità finale tra gli stati membri e le istituzioni comuni.
Una federazione è una tipologia di tale ordinamento federale; altre tipologie sono unioni, confederazioni, leghe e unioni decentrate, nonché ibridi come l'attuale Unione Europea (Elazar 1987, Watts 1998). In questo senso, una federazione implica una divisione territoriale del potere tra unità costituenti – talvolta chiamate "province", "cantoni", eventualmente "città" o, in modo alquanto ambiguo, "stati" – e un governo comune. Questa divisione del potere è tipicamente sancita da una costituzione che né un'unità membro né il governo comune possono modificare unilateralmente. Sia l'unità membro che il governo comune hanno un effetto diretto sulla cittadinanza – il governo comune opera "sui singoli cittadini che compongono la nazione" (Federalist Paper 39) – e le autorità di entrambi sono elette direttamente (Watts 1998, 121). Al contrario, l'autorità decentrata negli stati unitari può in genere essere revocata a piacimento dal parlamento centrale. Molte forme di governo multilivello possono essere modificate da unità di un livello senza il consenso degli organi degli altri livelli. Nonostante tali consolidamenti, si verifica spesso una certa centralizzazione a causa delle interpretazioni costituzionali di un tribunale federale incaricato di dirimere i conflitti relativi alla portata dell'autorità legislativa e/o giudiziaria definitiva.
Al contrario, il termine "confederazione" è giunto a significare un ordine politico con un centro più debole rispetto a una federazione, spesso dipendente dalle unità costituenti (Watts 1998, 121). Tipicamente, in una confederazione a) le unità membri possono legalmente recedere, b) il centro esercita solo l'autorità delegata dalle unità membri, c) il centro è soggetto al diritto di veto delle unità membri su molte questioni, d) le decisioni del centro vincolano le unità membri ma non direttamente i cittadini, e) il centro non ha una base fiscale o elettorale indipendente e/o f) le unità membri non cedono l'autorità in modo permanente al centro. Le confederazioni si basano spesso su accordi per compiti specifici e il governo comune può essere esercitato interamente da delegati dei governi delle unità membri. Pertanto, molti considererebbero confederazioni gli stati nordamericani tra il 1776 e il 1787, la Svizzera tra il 1291 e il 1847 e l'attuale Unione Europea, sebbene quest'ultima presenti diversi elementi tipici delle federazioni.
Nelle federazioni simmetriche ( con ) le unità membri hanno lo stesso insieme di poteri, mentre nelle federazioni asimmetriche ( con ) come Russia, Canada, Unione Europea, Spagna o India gli insiemi possono essere diversi tra le unità membri; alcune unità membri possono ad esempio avere diritti speciali in materia di lingua o cultura. Alcuni assetti asimmetrici prevedono uno stato più piccolo e uno più grande, dove il più piccolo partecipa al governo del più grande pur mantenendo la sovranità su alcune questioni (Elazar 1987, Watts 1998).
Una utile categorizzazione tra gli assetti federali riguarda il rapporto tra l'unità centrale, le unità membri e i singoli cittadini. Se le decisioni prese a livello centrale non coinvolgono affatto le unità membri, si può parlare di federalismo separato (o diviso o compatto ). Alcune questioni possono essere di competenza dell'unità centrale, altre delle unità membri, dove i cittadini eleggono direttamente i propri rappresentanti a entrambi gli organi (Costituzione degli Stati Uniti, Art. II Sezione 1; cfr. Dahl 2001). Le federazioni possono coinvolgere le unità membri nel processo decisionale centrale in almeno due modi diversi, in varie forme di federalismo interconnesso (o cooperativo ). I rappresentanti delle unità membri possono partecipare agli organi centrali – nei gabinetti o nelle assemblee legislative – ( assetto compositivo a agenzia collettiva ). Oppure costituiscono un unico organo centrale che interagisce con altri organi centrali, ad esempio quando i rappresentanti dei governi delle unità membri formano una Camera alta con potere di veto o di rinvio delle decisioni a maggioranza semplice o a maggioranza qualificata (assetto a agenzia divisa / relazionale ). Questi assetti giuridici danno origine a diverse forme di governance multilivello: continue negoziazioni tra autorità a differenti livelli territoriali (Marks 1993, Hooghe e Marks 2003, Scharpf 1983). La capacità di rispondere alle esigenze dei singoli può trarre vantaggio da un federalismo interconnesso, ma spesso a scapito della trasparenza e della responsabilità.
Diversi autori individuano due processi ben distinti che conducono a un ordine politico federale (Friedrich 1968, Buchanan 1995, Stepan 1999 e altri). Gli stati indipendenti possono aggregarsi cedendo o mettendo in comune poteri sovrani in determinati ambiti per il raggiungimento di obiettivi altrimenti irraggiungibili, come la sicurezza o la prosperità economica. Tali ordinamenti politici federali, frutto di questa aggregazione, sono in genere strutturati in modo da limitare il potere centrale e impedire alle maggioranze di prevalere su un'unità membro. Esempi includono gli attuali Stati Uniti, Canada, Svizzera e Australia. Gli ordinamenti politici federali volti a mantenere la coesione si sviluppano a partire da stati unitari, in quanto i governi devolvero l'autorità per mitigare le minacce di disordini o secessione da parte di minoranze territorialmente concentrate. Tali ordinamenti politici federali spesso concedono ad alcune unità membri particolari ambiti di sovranità, ad esempio sulla lingua e sui diritti culturali in una federazione asimmetrica , pur mantenendo un ampio margine di azione per il governo centrale e le maggioranze. Esempi includono India, Belgio e Spagna.
Oltre agli ordinamenti politici federali organizzati territorialmente, altre interessanti alternative agli stati unitari si presentano quando le unità membri non territoriali sono costituite da gruppi che condividono caratteristiche etniche, religiose o di altro tipo. Questi sistemi sono talvolta definiti federazioni "non territoriali". Karl Renner e Otto Bauer esplorarono tali assetti per le minoranze culturali geograficamente disperse, consentendo loro una certa autonomia culturale e "personale" senza l'autogoverno territoriale (Bauer 1903; Renner 1907; Bottomore e Goode 1978; cfr. Tamir 1993 e Nimni 2005). Le consociazioni sono costituite da gruppi in qualche modo isolati all'interno di unità membri, che sono inoltre rappresentati in istituzioni centrali che spesso governano all'unanimità piuttosto che a maggioranza (Lijphart 1977).
2. Storia del federalismo
Il diffuso interesse dei filosofi politici per le tematiche relative allo stato-nazione centralizzato ha alimentato l'attenzione sui contributi storici in materia di sovranità unitaria. Tuttavia, possiamo anche individuare un flusso costante di contributi alla filosofia del federalismo, anche da parte di studiosi più noti per le loro argomentazioni sul potere centralizzato (cfr. Karmis e Norman 2005 per tali interpretazioni). Gran parte della letteratura occidentale sul federalismo si è concentrata sull'unità degli stati. Per sottolineare questo pregiudizio, consideriamo innanzitutto alcune pratiche e teorie non occidentali relative alle caratteristiche federali.
2.1 Alcune prospettive globali
Ritroviamo modelli federali di organizzazione politica in molti continenti e contributi alle teorie sul federalismo in fonti scritte appartenenti a diverse tradizioni filosofiche. Una serie di contributi filosofici sottolinea come le prospettive federali possano essere applicate a una vasta gamma di entità, oltre agli stati sovrani che sono centrali nel pensiero europeo e statunitense.
L'organizzazione tribale dei Māori nell'attuale Nuova Zelanda comprendeva gruppi familiari ( whanau ), che lavoravano insieme e collaboravano per la difesa come clan ( hapū ). La tribù ( iwi ) a sua volta operava come una federazione tra diversi hapū per la difesa comune (Ballara 1998, 19).
Diverse società africane estinte presentavano elementi federali. Edward Wamala descrive quelle che riconosciamo come caratteristiche federali nella società Ganda pre-XIV secolo, in quello che in seguito divenne il regno dei Baganda, ora parte dell'Uganda. La struttura di potere tra il capo ( ssabataka ) e i capi tribù ( mutaka ) era di tipo primus inter pares . Le tribù godevano di immunità, in quanto le unità superiori non dovevano usurpare le responsabilità delle unità di potere inferiori, ma solo promuovere il benessere di queste ultime (Wamala 2004: 436–437).
La cultura Nahua (Azteca) illustra un federalismo multilivello: i Tlaxilacalli – tradotti e interpretati erroneamente come "quartieri" – si sottomettevano all'autorità della sovrana entità politica locale, o altepetl , che a sua volta si estendeva fino a mega-province autonome ( huei altepetl ) e infine all'intero impero. A ogni livello, la sottomissione era barattata con l'autonomia, minando qualsiasi tentativo di governo centralizzato diretto (Johnson 2017). Nella triplice alleanza militare del 1428 tra le tre città-stato ( altepeme ) di Tenochtitlán, Texcoco e Totoquihuatzin, ciascuna di esse governava sulla propria altepetl dipendente senza interferenze da parte delle altre due (Lockhart 1992).
Il filosofo politico confuciano Mencio (379-298 a.C.) delineò un ordine "familiare" a tre livelli (Chan 2003). La famiglia aveva la responsabilità primaria di coloro che non erano in grado di prendersi cura di sé stessi, e i governanti dovevano essere i genitori del popolo (Mencio 2003, 1B.13). Quando la famiglia non poteva prestare aiuto, la rete comunitaria doveva fornire supporto. Solo quando la comunità non era in grado di farlo , quello che potremmo definire lo Stato avrebbe avuto l'obbligo di intervenire.
Ritroviamo espressioni di federalismo nel terzo pilastro dell'Islam: la carità obbligatoria sotto forma di zakat , destinata a determinate persone bisognose al di fuori del proprio nucleo familiare (Corano 9:103). Ogni musulmano in grado di farlo deve destinare una percentuale fissa del proprio patrimonio netto – il 2,5% – al sostegno dei bisognosi. Il ruolo dello Stato nella valutazione, riscossione e distribuzione della zakat può variare. In alcuni Stati, la riscossione o la distribuzione della zakat è responsabilità di organizzazioni della società civile o moschee. In altri Stati, è responsabilità del governo garantire la gestione della zakat qualora i musulmani non riescano a pagarla; oppure l'intero sistema può essere gestito dallo Stato (Bilo e Mechado 2018).
La filosofia sub-sahariana dell'Ubuntu presenta caratteristiche federali che hanno contribuito anche alla teoria giuridica. Il termine "Ubuntu" deriva dalla frase Nguni "Umuntu ngumuntu ngabantu", che significa "una persona è una persona grazie alle altre persone". L'Ubuntu enfatizza le relazioni armoniose tra le persone come costitutive dell'individuo, sottolineando la compassione e l'impegno per la crescita reciproca (Mbiti 1969, Gädeke 2019, Metz 2011). Il compito dei governi a vari livelli territoriali è quello di promuovere la prosperità armoniosa e la comunità delle parti costituenti (Shutte 2001). L'Ubuntu è stato incluso nell'epilogo della Costituzione provvisoria del Sudafrica del 1993, ma non esplicitamente nella Costituzione del 1996.
La confederazione tra cinque (poi sei) nazioni Haudenosaunee (Irochesi) risale al periodo compreso tra il XII e il XV secolo. La costituzione orale – la Grande Legge della Pace – stabiliva che ogni nazione eleggesse dei delegati, o sachem , che si occupavano degli affari interni. Il Gran Consiglio della confederazione non poteva interferire negli affari interni di ciascuna tribù, ma discuteva di questioni di interesse comune come la guerra, la pace e la stipula di trattati. La pratica Haudenosaunee di concedere l'immunità alle unità membri influenzò apparentemente l'appello di Benjamin Franklin e di altri a un'unione tra le colonie inglesi (Fenton 1998). Iris Marion Young ha esplorato questa tradizione per sviluppare una teoria del federalismo che garantisse l'immunità e riequilibrasse gli squilibri di potere (Young 2000; Levy 2008).
2.2 Contributi occidentali
Aristotele (384-322 a.C.) offre un primo esempio occidentale di pensiero federale, in cui alcune delle unità componenti non sono politiche. Il compito delle famiglie e dei villaggi è quello di garantire ai singoli individui i beni di prima necessità. La città-stato ( polis ) è una comunità autosufficiente di tali famiglie, clan e villaggi, per la protezione e la realizzazione personale (Politica, III.9, 1280b).
Diversi tra i primi studiosi europei a contribuire al pensiero federalista esplorarono le ragioni e le debolezze degli stati centralizzati che emersero e si svilupparono nel XVII e XVIII secolo. Johannes Althusius (1557-1630) è spesso considerato il padre del pensiero federalista moderno. Nella sua opera Politica Methodice Digesta (Althusius 1603) sostenne l'autonomia della sua città di Emden, sia contro il signore provinciale luterano che contro l'imperatore cattolico. Althusius fu fortemente influenzato dagli ugonotti francesi e dal calvinismo. Essendo una minoranza permanente in diversi stati, i calvinisti svilupparono una dottrina della resistenza, considerandola il diritto e il dovere dei "leader naturali" di opporsi alla tirannia. I calvinisti ortodossi insistevano sulla sovranità nelle sfere sociali, subordinata unicamente alle leggi di Dio. Gli ugonotti protestanti francesi elaborarono ulteriormente una teoria della legittimità, presentata nel 1579 da un autore con il significativo pseudonimo di "Junius Brutus" in Vindiciae Contra Tyrannos . Il popolo, considerato come un corpo collettivo all'interno di comunità territoriali gerarchiche, ha il diritto, conferitogli da Dio, di resistere ai governanti privi di legittimi diritti. Rifiutando la teocrazia, Althusius sviluppò una teoria politica contrattualista, non settaria e non religiosa, delle federazioni, che proibiva l'intervento statale anche a fini di promozione della retta fede. L'accoglienza del dissenso e della diversità prevaleva su qualsiasi interesse a subordinare il potere politico alla religione o viceversa.
Poiché gli esseri umani dipendono fondamentalmente dagli altri per la fornitura affidabile dei beni necessari a una vita agiata e santa, abbiamo bisogno di comunità e associazioni che siano importanti sia strumentalmente che intrinsecamente per il sostentamento [ sussidio ] dei nostri bisogni. Althusius, come Aristotele, incluse unità non politiche nella sua teoria federale. Famiglie, corporazioni, città, province, stati e altre associazioni devono la loro legittimità e le loro pretese di potere politico ai loro diversi ruoli nel rendere possibile una vita santa, piuttosto che all'interesse individuale per l'autonomia. Ogni associazione rivendica l'autonomia nella propria sfera contro l'interferenza di altre associazioni. Prendendo in prestito un termine originariamente usato per l'alleanza tra Dio e gli uomini, Althusius sostiene che le associazioni stipulano accordi secolari – pactum foederis – per vivere insieme in mutua benevolenza.
Diversi studiosi dei primi tempi hanno esplorato quelle che oggi potremmo considerare varie tipologie di ordinamenti politici federali, in parte con l'obiettivo di risolvere i conflitti interstatali .
Ludolph Hugo (ca. 1630–1704) fu il primo a distinguere le confederazioni basate su alleanze, gli stati unitari decentralizzati come l'Impero romano e le federazioni, caratterizzate da "doppi governi" con divisione territoriale dei poteri, nel De Statu Regionum Germanie (1661) (cfr. Elazar 1998; Riley 1976).
Una preoccupazione ricorrente era rappresentata dalle tensioni tra federalismo e concezioni di sovranità. Samuel Pufendorf (1632-1684) sosteneva che gli stati sovrani potessero al massimo "concordare di intrecciarsi per sempre" in una confederazione che decidesse all'unanimità. Il passaggio al governo della maggioranza trasformò l'ordinamento giuridico in un "sistema irregolare" più simile a uno stato. Se la sovranità è un luogo unico di autorità finale e indipendente, le federazioni non sono altro che trattati volontari tra stati fondamentalmente indipendenti, sosteneva Emmerik Vattel (1714-1767). Pensatori successivi contestarono questa interpretazione della sovranità, in dibattiti che continuano ancora oggi riguardo all'Unione Europea (MacCormick 1999, Schütze 2009).
Ne "Lo spirito delle leggi" (1748), Charles de Secondat, barone di Montesquieu (1689-1755), sostenne che gli ordinamenti confederali combinassero i vantaggi delle piccole e grandi unità politiche, senza gli svantaggi di entrambe. Da un lato, potevano offrire i vantaggi dei piccoli stati, come la partecipazione repubblicana e la libertà intesa come non-dominazione, ovvero la sicurezza contro l'abuso di potere. Allo stesso tempo, gli ordini confederali garantivano i benefici degli stati più grandi, come la sicurezza militare, senza i rischi tipici di stati di piccole e grandi dimensioni. Una "repubblica confederale" con separazione dei poteri permetteva un'omogeneità e un'identificazione sufficienti all'interno di unità membri di dimensioni adeguate. Le unità membri, a loro volta, mettevano in comune i poteri sufficienti a garantire la sicurezza esterna, riservandosi il diritto di secessione (Libro 9, 1). Le unità membri fungevano da contrappeso reciproco, poiché altre unità membri potevano intervenire per sedare insurrezioni e abusi di potere in una di esse. Questi temi ricorrono in contributi successivi, fino ad arrivare alle discussioni riguardanti l'Unione Europea (cfr. Levy 2004, 2005, 2007).
David Hume (1711-1776) non era d'accordo con Montesquieu sul fatto che le dimensioni ridotte siano preferibili. Al contrario, "in una grande democrazia... c'è spazio e margine sufficienti per perfezionarla". In "L'idea di una repubblica perfetta" (Hume 1752), Hume raccomandava un assetto federale per la deliberazione delle leggi, che coinvolgesse sia le assemblee legislative statali che quelle centrali. Le assemblee statali godono di diversi poteri e partecipano alle decisioni centrali, ma le loro leggi e sentenze possono sempre essere annullate dagli organi centrali; pertanto, sembra che il modello di Hume non sia federale nel senso in cui il termine viene usato in questo contesto. Egli sosteneva che un sistema così numeroso e geograficamente esteso sarebbe stato più efficace delle piccole città nel prevenire decisioni basate su "intrighi, pregiudizi o passioni" contrarie all'interesse pubblico.
Diversi piani di pace per l'Europa del XVIII secolo raccomandavano accordi confederali. Il Piano di pace del 1713 dell'abate Charles de Saint-Pierre (1658-1743) prevedeva la possibilità di intervenire nelle unità membri per sedare le ribellioni e di dichiarare guerra ai non membri per costringerli ad aderire a una confederazione già costituita, e richiedeva l'unanimità per qualsiasi modifica all'accordo.
Jean-Jacques Rousseau (1712–1778) presentò e criticò la proposta di Saint-Pierre, elencando diverse condizioni, tra cui l'adesione di tutte le principali potenze, la vincolatività della legislazione congiunta, la superiorità delle forze congiunte rispetto a quelle di un singolo Stato e l'illegalità della secessione. Anche in questo caso, per apportare modifiche all'accordo era richiesta l'unanimità.
Immanuel Kant (1724-1804) difese una confederazione per la pace nel suo trattato Sulla pace perpetua (1796). Il suo Secondo Articolo Definitivo della Pace Perpetua sostiene che il diritto delle nazioni debba fondarsi su una federazione pacifica tra stati liberi, piuttosto che su un trattato di pace o su uno stato internazionale: "Questa federazione non mira ad acquisire alcun potere simile a quello di uno stato, ma semplicemente a preservare e garantire la libertà di ogni stato in sé, insieme a quella degli altri stati confederati, sebbene ciò non implichi che essi debbano sottomettersi alle leggi pubbliche e a un potere coercitivo che le faccia rispettare, come fanno gli uomini nello stato di natura".
Le discussioni che accompagnarono la Convenzione costituzionale statunitense del 1787 segnarono un chiaro sviluppo nel pensiero federalista, anche per quanto riguarda le tensioni tra sovranità unitaria e autorità divisa. Un aspetto centrale fu la concezione delle federazioni come istituzioni in grado di unire non solo gli stati membri, come nelle confederazioni, ma anche la cittadinanza in modo diretto.
Gli Articoli della Confederazione del 1781, stipulati tra i 13 stati americani che combattevano contro il dominio britannico, avevano creato un governo centrale troppo debole per garantire l'applicazione della legge, la difesa e la sicurezza del commercio interstatale. Quella che è passata alla storia come la Convenzione Costituzionale degli Stati Uniti si riunì dal 25 maggio al 17 settembre 1787. Il suo compito era esplicitamente quello di rivedere gli Articoli, ma finì per raccomandare cambiamenti più radicali. La costituzione proposta suscitò un ampio dibattito e numerose discussioni sui vantaggi e i rischi del federalismo rispetto agli accordi confederali, che portarono infine alla Costituzione entrata in vigore nel 1789.
Gli “antifederalisti” temevano un’eccessiva centralizzazione. Erano preoccupati che i poteri delle autorità centrali non fossero sufficientemente limitati, ad esempio, da una dichiarazione dei diritti (John DeWitt 1787) che fu poi ratificata nel 1791. Temevano inoltre che il centro potesse gradualmente usurpare i poteri delle unità membri. Citando Montesquieu, un altro pseudonimo, "Brutus", dubitava che una repubblica di tali dimensioni geografiche, con così tanti abitanti dai molteplici interessi contrastanti, potesse evitare la tirannia e consentire una deliberazione e una decisione collettiva basate sulla conoscenza locale (Brutus (Robert Yates?) 1787).
Nei Federalist Papers , James Madison (1751–1836), Alexander Hamilton (1755–1804) e John Jay (1745–1829) sostennero con vigore il modello proposto di un assetto federale interconnesso (Federalist 10, 45, 51, 62). Madison e Hamilton concordavano con Hume sul fatto che il rischio di tirannia da parte di maggioranze appassionate fosse ridotto nelle repubbliche più ampie, dove le unità membri con interessi comuni potevano e volevano controllarsi a vicenda: "Una smania per la cartamoneta, per l'abolizione dei debiti, per un'equa divisione della proprietà, o per qualsiasi progetto improprio o malvagio, avrà meno probabilità di diffondersi nell'intero corpo dell'Unione che in un suo singolo membro" (Federalist 10). La divisione della sovranità tra unità membri e governo centrale avrebbe inoltre protetto i diritti individuali dagli abusi da parte delle autorità a entrambi i livelli, o almeno così credeva Hamilton, citando ampiamente Montesquieu a tal proposito (Federalist 9).
Constatando i problemi legati alla corretta ripartizione dei poteri, Madison sostenne l'idea di affidare parte dell'autorità alle unità membri, in quanto queste sarebbero state le più adatte ad affrontare le "circostanze locali e gli interessi minori" altrimenti trascurati dal governo centrale (Federalist 37).
Madison e Hamilton sollecitarono la centralizzazione dei poteri di difesa e del commercio interstatale (Federalist 11, 23) e sostennero la necessità di risolvere i problemi di coordinamento e di garanzia della parziale conformità attraverso due nuovi mezzi: l'applicazione centralizzata e l'applicabilità diretta delle decisioni centrali ai singoli individui (Federalist 16, come notato anche da Tocqueville 1835-40). Erano diffidenti nel concedere alle unità membri il potere di veto tipico degli assetti confederali, poiché ciò avrebbe indebolito il centro e causato "tediosi ritardi; continue negoziazioni e intrighi; spregevoli compromessi del bene pubblico" (Madison e Hamilton, Federalist 22; e cfr. 20).
Erano particolarmente preoccupati di affrontare i timori di un'eccessiva centralizzazione, sostenendo che tali preoccupazioni non dovessero essere affrontate limitando l'estensione del potere nei settori pertinenti, come la difesa, bensì attraverso la composizione dell'autorità centrale (Federalist 31). Affermavano inoltre che il popolo avrebbe mantenuto un maggiore "affetto, stima e rispetto" nei confronti del governo delle unità membri grazie alla sua visibilità pubblica nell'amministrazione quotidiana della giustizia penale e civile (Federalist 17).
John Stuart Mill (1806-1873), nel capitolo 17 di " Considerazioni sul governo rappresentativo " (1861), raccomandò la formazione di federazioni tra "porzioni dell'umanità" non disposte a vivere sotto un governo comune, al fine di prevenire guerre interne e proteggersi dalle aggressioni. Avrebbe inoltre concesso al governo centrale poteri sufficienti a garantire tutti i vantaggi dell'unione, compresi i poteri per esentare i cittadini dai dazi doganali e facilitare il commercio. Elencò tre condizioni necessarie per una federazione: una sufficiente affinità reciproca "di razza, lingua, religione e, soprattutto, di istituzioni politiche, in quanto fattori che maggiormente contribuiscono a un sentimento di identità di interessi politici"; nessuna unità membro così potente da non necessitare dell'unione per la difesa né da indurre indebitamente alla secessione; e una sostanziale parità di forza tra le unità membri per impedire il dominio interno da parte di una o due di esse. Mill sostenne inoltre, tra i vantaggi delle federazioni, che esse riducono il numero di stati deboli, diminuendo così la tentazione di aggressioni, ponendo fine alle guerre e alle restrizioni all'inizio dei combattimenti tra le unità membri; e che le federazioni sono meno aggressive, utilizzando il loro potere solo a scopo difensivo. Ulteriori vantaggi derivanti dalle federazioni, e dall'autorità decentrata in generale, potrebbero includere l'apprendimento da "esperimenti sul campo".
Pierre-Joseph Proudhon (1809–1865), nel suo "Du Principe fédératif" (1863), difese il federalismo come il modo migliore per preservare la libertà individuale all'interno di comunità "naturali" come le famiglie e le corporazioni, che stipulano patti tra loro per scopi necessari e specifici. Lo Stato è solo uno dei diversi agenti non sovrani incaricati del coordinamento, senza tuttavia detenere l'autorità finale.
Mentre Proudhon era diffidente nei confronti della centralizzazione, autori come Harold Laski mettevano in guardia contro "l'obsolescenza del federalismo" (1939). I problemi importanti, come quelli causati dal "capitalismo dei giganti", richiedono risposte più centralizzate di quelle che un assetto federale può offrire.
Le riflessioni filosofiche sul federalismo si sono intensificate durante e dopo la Seconda Guerra Mondiale, per diverse ragioni. Altiero Spinelli ed Ernesto Rossi, nel Manifesto di Ventotene pubblicato nel 1944, auspicavano uno stato federale europeo. Condannavano gli stati totalitari e centralizzati e i conflitti incessanti tra di essi. Proponevano invece una condivisione sufficiente del potere militare ed economico, pur mantenendo "ogni Stato l'autonomia necessaria per una plastica articolazione e sviluppo della vita politica secondo le peculiarità dei diversi popoli". Molti interpretano e giustificano l'Unione Europea proprio in quest'ottica, mentre altri si mostrano più critici.
Hannah Arendt (1906-1975) ricondusse sia il totalitarismo che gli omicidi di massa industrializzati alle lacune del modello dello stato-nazione sovrano. Scettica sia nei confronti dell'internazionalismo liberale che del realismo politico, propose invece un modello federale repubblicano, o tipo ideale, in cui "le unità federate si controllano e si controllano reciprocamente i propri poteri" (Arendt 1972).
L'uscita delle potenze coloniali ha anche lasciato stati multietnici che necessitavano di soluzioni creative per combinare l'autogoverno con la condivisione del governo (Karmis e Norman 2005). Inoltre, la globalizzazione ha promosso non solo l'integrazione e l'armonizzazione, ma anche – in parte come risposta – la ricerca di modi per mantenere una certa autonomia locale (Watts 1998).
Gli sviluppi dell'Unione Europea e le reazioni negative nei confronti delle sue particolari forme di integrazione politica e giuridica rappresentano una delle principali cause del rinnovato interesse per la filosofia del federalismo. I recenti dibattiti filosofici hanno affrontato diverse questioni, tra cui, in primo piano, le ragioni del federalismo e l'attenzione alle fonti di stabilità e instabilità; la legittima divisione dei poteri tra Stati membri e governo centrale; la giustizia distributiva, le sfide alla teoria democratica consolidata e le preoccupazioni relative alle dinamiche politiche del riconoscimento.
3. Ragioni a favore del federalismo
Tradizionalmente, molte argomentazioni a favore del federalismo si sono basate sulla promozione di varie forme di libertà, come la non-dominazione, l'immunità o un maggior numero di opportunità (Elazar 1987a). Considerando le ragioni addotte nella letteratura a sostegno degli ordinamenti politici federali, molte sembrano essere a favore del decentramento, senza tuttavia richiedere un sancimento costituzionale della separazione dei poteri. Si possono distinguere due insiemi di argomentazioni: quelle a favore degli ordinamenti federali rispetto alla secessione e agli stati sovrani completamente indipendenti; e quelle a sostegno di un assetto federale piuttosto che di uno stato unitario (ulteriormente) centralizzato. Queste argomentazioni si presentano in forme diverse e partono da presupposti differenti, a difesa di un federalismo basato sull'"unione" e a favore di un federalismo basato sul "mantenimento dell'unità".
3.1 Motivi per un ordine federale piuttosto che stati separati o secessione
Esistono diverse ragioni addotte a favore di un provvedimento federale piuttosto che della secessione o della creazione di stati separati.Le federazioni possono facilitare alcuni obiettivi degli stati sovrani, come impegni credibili, determinate forme di coordinamento per garantire "beni pubblici" di vario genere e il controllo delle esternalità che colpiscono altre parti, trasferendo alcuni poteri a un organismo comune. Poiché la cooperazione in alcuni settori può "riversarsi" e creare richieste di ulteriore coordinamento in altri ambiti, le federazioni spesso mostrano una progressiva centralizzazione. È importante notare che molti di questi obiettivi richiedono una corretta allocazione delle competenze e dei poteri di veto all'interno dell'ordinamento federale. Per alcuni obiettivi comuni complessi, come i problemi ambientali, le caratteristiche federali rischiano altrimenti di diventare parte del problema (Adler 2005, Dalmazzone 2006).
Le federazioni possono promuovere la pace, intesa come prevenzione delle guerre e della paura di esse, in diversi modi. Gli Stati possono aderire a una (con)federazione per acquisire una forza congiunta sufficiente a dissuadere gli aggressori esterni e/o a prevenire guerre aggressive e preventive tra di loro. I federalisti europei Altieri Spinelli, Ernesto Rossi ed Eugenio Colorni sostennero quest'ultima tesi nel Manifesto di Ventotene del 1941: solo una federazione europea potrebbe prevenire una guerra tra Stati totalitari e aggressivi. Tali argomentazioni presuppongono, ovviamente, che la (con)federazione non diventi più aggressiva di ciascuno Stato preso singolarmente, un punto che Mill contestò.
Le federazioni possono promuovere la prosperità economica eliminando le barriere interne al commercio, attraverso economie di scala, stabilendo e mantenendo accordi commerciali tra unità membri, oppure diventando un attore globale sufficientemente grande da influenzare i regimi commerciali internazionali (per quest'ultimo punto, in relazione all'UE, cfr. Keohane e Nye 2001, 260).
Gli assetti federali possono proteggere gli individui dalle autorità politiche limitando la sovranità statale e attribuendo alcuni poteri al governo centrale. Affidando al governo centrale l'autorità di intervenire nelle unità statali, gli assetti federali possono proteggere i diritti umani delle minoranze dalle autorità di tali unità (Federalist, Watts 1999). Tali argomentazioni presuppongono, ovviamente, che gli abusi da parte del governo centrale siano meno probabili.
Gli assetti federali possono accrescere l' influenza politica di governi precedentemente sovrani, sia facilitando il coordinamento, sia – soprattutto per gli stati più piccoli – conferendo a queste entità membri influenza o persino potere di veto sul processo decisionale, anziché limitarsi a subordinarsi alla mera esecuzione delle politiche.
Gli ordinamenti politici federali possono essere considerati la forma più appropriata di organizzazioni annidate, ad esempio nelle concezioni "organiche" dell'ordine politico e sociale. La federazione può promuovere la cooperazione, la giustizia o altri valori tra e all'interno delle unità membri, nonché tra e all'interno delle loro unità costituenti, ad esempio attraverso il monitoraggio, la legislazione, l'applicazione o il finanziamento di accordi, diritti umani, immunità da interferenze o sviluppo. Partendo dalla famiglia, ogni unità più ampia è responsabile di facilitare la prosperità delle unità membri e di garantire beni comuni che altrimenti sarebbero fuori dalla loro portata senza un'autorità comune. Tali argomentazioni sono state proposte da autori altrimenti divergenti come Althusius, le tradizioni cattoliche di sussidiarietà espresse dai papi Leone XIII (1891) e Pio XI (1931), e Proudhon.
3.2 Motivi per preferire gli ordini federali a quelli di uno stato unitario
Esistono diversi argomenti che possono essere applicati a favore degli ordini federali rispetto a uno stato unitario. Tra le sfide per alcuni di questi argomenti vi è come allocare l'autorità quando vi sono rivendicazioni contrastanti per fornire benefici diversi a gruppi parzialmente sovrapposti; e come costruire delle eccezioni in casi di emergenza come le pandemie (Steytler 2021). Chi ha il potere di decidere cosa costituisce un'eccezione è importante, anche se possiamo non essere d'accordo con Schmitt sul fatto che ciò definisca chi è sovrano (Schmitt 1985).
Gli assetti federali possono proteggere dalle autorità centrali garantendo immunità e non-dominazione ai gruppi o alle nazioni minoritarie. L'attribuzione costituzionale dei poteri a un'unità membro protegge gli individui dal potere centrale, mentre gli accordi interconnessi consentono di influenzare le decisioni centrali attraverso gli organi delle unità membri (Madison, Hume, Goodin 1996). Le unità membri possono quindi controllare le autorità centrali e impedire azioni indebite contrarie alla volontà delle minoranze: "Una grande democrazia deve sacrificare l'autogoverno all'unità o preservarlo attraverso il federalismo. La coesistenza di diverse nazioni sotto lo stesso Stato è una prova, nonché la migliore garanzia della sua libertà... La combinazione di diverse nazioni in un unico Stato è una condizione necessaria per la vita civile tanto quanto la combinazione di uomini in società" (Acton 1907, 277).
Più nello specifico, gli assetti federali possono accogliere le nazioni minoritarie che aspirano all'autodeterminazione, all'espressione politica del loro senso di identità e appartenenza condivisa e alla preservazione della loro cultura, lingua o religione (Carla 2012). Tali accordi di autonomia e immunità sono chiaramente preferibili ai conflitti politici che potrebbero derivare dai tentativi di secessione di questi gruppi. Le autorità centrali potrebbero rispondere con violazioni dei diritti umani, guerre civili o pulizia etnica per impedire tali movimenti secessionisti.
Gli ordini federali possono aumentare le opportunità di partecipazione dei cittadini al processo decisionale pubblico; attraverso la deliberazione e le cariche sia negli organi delle unità membri che in quelli centrali, ciò garantisce la formazione del carattere attraverso la partecipazione politica di un maggior numero di cittadini (Mill 1861, cap. 15).
Gli ordini federali possono facilitare l'apprendimento promuovendo soluzioni alternative a problemi simili e condividendo le lezioni apprese da questo laboratorio di "esperimenti di vita" (Rose-Ackerman 1980).
Le federazioni possono facilitare la massimizzazione efficiente delle preferenze in generale, come formalizzato nella letteratura sul federalismo economico e fiscale, sebbene molte di queste argomentazioni supportino il decentramento piuttosto che il federalismo in senso stretto. La ricerca sul "federalismo fiscale" affronta l'allocazione ottimale dell'autorità, raccomandando in genere una redistribuzione centrale ma una fornitura locale di beni pubblici. Gli assetti federali possono consentire una corrispondenza più ottimale tra l'autorità di creare beni pubblici e specifici sottoinsiemi della popolazione interessati. Se le preferenze degli individui variano sistematicamente in base al territorio secondo parametri esterni o interni come la geografia o gusti e valori condivisi, gli assetti federali – o decentralizzati – che consentono variazioni locali possono essere adatti per diverse ragioni. Le decisioni locali evitano il sovraccarico del processo decisionale centralizzato e i decisori locali possono anche avere una migliore comprensione delle preferenze e delle alternative interessate, garantendo un servizio migliore rispetto a quello fornito da un governo centrale che tende a ignorare le variazioni locali delle preferenze (Smith 1776, 680). Concedere poteri a sottogruppi della popolazione che condividono preferenze in merito ai servizi pubblici può anche aumentare l'efficienza, consentendo a questi sottogruppi di creare tali "internalità" e "beni di club" a costi sostenuti solo da loro (Musgrave 1959, 179-80, Olson 1969, "Teorema di decentramento" di Oates 1972).
Gli assetti federali possono anche tutelare gruppi territoriali con preferenze divergenti da quelle della popolazione maggioritaria, come le minoranze etniche o culturali, in modo che non siano soggetti a decisioni della maggioranza gravemente o sistematicamente contrarie alle loro preferenze. Gli assetti non unitari possono quindi minimizzare la coercizione ed essere più sensibili alle esigenze del maggior numero possibile di cittadini (Mill 1861 cap. 15, Elazar 1968; Lijphart 1999). Tali considerazioni di efficienza economica e di decisioni della maggioranza possono favorire soluzioni federali, con "solo indivisibilità, economie di scala, esternalità e requisiti strategici... accettabili come argomenti di efficienza a favore dell'attribuzione di poteri a livelli di governo superiori" (Padou-Schioppa 1995, 155).
Gli accordi federali non solo possono proteggere i gruppi esistenti di individui con valori o preferenze condivisi, ma possono anche promuovere la mobilità e quindi la concentrazione territoriale di individui con preferenze simili. L'autonomia delle unità membri nella sperimentazione può favorire la competizione per gli individui che sono liberi di spostarsi dove le loro preferenze sono meglio soddisfatte. Tale mobilità verso unità membri con individui affini può accrescere i benefici dell'autonomia locale nella fornitura di servizi pubblici – in assenza di economie di scala ed esternalità (Tiebout 1956, Buchanan 2001) – sebbene il risultato possa essere che coloro che hanno bisogni costosi e che sono meno mobili si trovino in una situazione peggiore.
4. Ulteriori questioni filosofiche
Negli ultimi tempi, molta attenzione si è concentrata sulle questioni filosofiche derivanti da risultati empirici riguardanti il federalismo (per una panoramica di tali ricerche empiriche, cfr. Burris 2015), ed è stata stimolata da dilemmi ben diversi che si trovano ad affrontare, tra gli altri, Canada, Australia, Nepal, Etiopia, diversi Stati europei e l'Unione Europea.
4.1 Sovranità o federalismo
Le tensioni tra sovranità e federalismo continuano a rappresentare un enigma, che si riflette nelle concezioni "internazionali" e "nazionali" di quest'ultimo (Schütze 2009). Se la sovranità è un luogo unico di autorità finale e indipendente, gli ordinamenti federali non possono essere sovrani, poiché nessuno ha l'"ultima parola" su tutte le questioni politiche (Friedrich 1968) e "l'autorità e il potere sono dispersi in una rete di ambiti" (Elazar 1994, xiii). Un'altra tradizione, che include Madison (Federalist Paper 39) e, più recentemente, Beaud (2009) e Schütze (2009), cerca di conciliare questi due aspetti, ammettendo una duplice sovranità. Diversi contributi alla teoria politica e giuridica dell'Unione europea risolvono queste problematiche in direzioni differenti (Bellamy 2019; Schütze 2020).
4.2 Questioni di progettazione costituzionale e istituzionale
Gli ordinamenti politici federali richiedono attenzione a diverse questioni costituzionali e istituzionali. La grande varietà e le interazioni tra le diverse caratteristiche richiedono accurati studi comparativi per comprenderne l'impatto sul diritto e sulla politica (Palermo e Kössler 2017). La struttura degli ordinamenti federali solleva questioni peculiari e intriganti di teoria politica normativa (Watts 1998; Norman 2006).
Composizione: Come determinare i confini delle unità membri, ad esempio in base a criteri geografici, etnici o culturali; se la creazione di nuove unità membri a partire da quelle esistenti debba richiedere modifiche costituzionali, se consentire la secessione e, in tal caso, come, ecc.
Distribuzione del potere: l'attribuzione del potere legislativo, esecutivo, giudiziario e di emendamento costituzionale tra gli stati membri e le istituzioni centrali. In caso di asimmetria, alcune di queste funzioni possono variare tra gli stati membri.
Condivisione del potere: la forma di influenza esercitata dalle unità membri sugli organi decisionali centrali all'interno di sistemi politici interconnessi.
Questi compiti devono essere risolti tenendo debitamente conto di diverse considerazioni importanti, indicate di seguito.
4.3 Fonti di stabilità
Nel panorama degli ordinamenti politici, gli assetti federali presentano problematiche peculiari in termini di stabilità e fiducia. Le federazioni tendono a disgregarsi, manifestandosi con la secessione, oppure a centralizzarsi, sfociando in uno stato unitario.
Tale instabilità non dovrebbe sorprendere, viste le tensioni che tipicamente danno origine agli ordinamenti politici federali, come ad esempio le tensioni tra comunità nazionali di maggioranza e di minoranza nelle federazioni multinazionali. Gli ordinamenti politici federali sono quindi spesso caratterizzati da un elevato livello di "contesa costituzionale". I dettagli delle loro costituzioni e di altre istituzioni possono influenzare drasticamente questi conflitti e i loro esiti. I partiti politici spesso dissentono su questioni costituzionali riguardanti le aree appropriate di autonomia degli stati membri, le forme di cooperazione e le modalità per prevenire la frammentazione. Tale distorsione nella selezione degli stati che si federalizzano per rimanere uniti rende difficile valutare le affermazioni, spesso ripetute, secondo cui le risposte federali, come la concessione di una certa autonomia locale, perpetuano le divisioni e alimentano, anziché sedare, i movimenti secessionisti. Alcuni sostengono tuttavia che le federazioni democratiche e interconnesse attenuino tali tendenze (Simeon 1998, Simeon e Conway 2001, Linz 1997; cfr. McKay 2001, Filippov, Ordeshook e Shvetsova 2004).
Molti autori osservano che le sfide della stabilità devono essere affrontate non solo attraverso la progettazione istituzionale, ma anche garantendo che i cittadini abbiano una "lealtà generale" o uno "spirito federale" nei confronti della federazione nel suo complesso, oltre alla lealtà verso la propria unità membro (Franck 1968, Linz 1997, Burgess 2012). Le basi legittime, il contenuto e la divisione di tale duplice fedeltà pubblica sono temi centrali delle filosofie politiche del federalismo (Norman 1995a, Choudhry 2001). Alcuni accettano (in misura limitata) richiami a considerazioni quali storia, pratiche, cultura o etnia condivise per delineare le unità membri e attribuire loro determinati poteri, anche se tali caratteristiche "comunitarie" sono considerate basi più problematiche per gli ordini politici (unitari) (Kymlicka 1995, Habermas 1996, 500). I dibattiti sull'esistenza di un "demos europeo" e sulla necessità di una comune "identità europea" meritano un esame più attento (Habermas 1992). È necessario chiarire la giusta considerazione che gli elettori e i politici delle rispettive unità regionali dovrebbero riservare agli interessi degli altri membri della federazione, in un contesto di accordi interconnessi, affinché il concetto di cittadino di due commonwealth sia coerente e duraturo. Molte di queste sfide sono particolarmente acute per il "federalismo etnico" quando le unità regionali sono delineate su base etnica: qualsiasi "minoranza interna" di etnia diversa rischia la persecuzione, le prospettive di una lealtà unitaria sono più deboli e il nazionalismo etnico può alimentare i movimenti secessionisti (Selassie 2003).
4.4 Divisione del potere
Un altro tema filosofico centrale e correlato è la valutazione critica delle presunte basi per gli assetti federali in generale, e della divisione del potere tra le unità membri e gli organi centrali in particolare, come indicato nelle sezioni precedenti. Tra i contributi recenti si annoverano Knop et al . 1995, Kymlicka 2001, Kymlicka e Norman 2000, Nicolaidis e Howse 2001, Norman 2006. Tra le questioni importanti, soprattutto a causa dei rischi di instabilità, figurano:
Come dovrebbero essere distribuiti i poteri, considerando che dovrebbero essere usati – ma potrebbero essere abusati – da imprenditori politici a vari livelli per perseguire i propri interessi? Le preoccupazioni per la stabilità richiedono un'attenta valutazione dell'impatto di questi poteri sulla capacità di creare e mantenere "doppie lealtà" tra i cittadini.
Come garantire che né le unità membri né le autorità centrali oltrepassino la propria giurisdizione. Come osservò Mill, "il potere di decidere tra di loro in caso di controversia non dovrebbe risiedere in nessuno dei due governi, né in alcun funzionario ad essi soggetto, ma in un arbitro indipendente da entrambi" (1861). Tale tribunale deve essere sufficientemente indipendente, ma non del tutto irresponsabile. Molti studiosi sembrano rilevare una tendenza alla centralizzazione in questi tribunali (Watts 1998).
Come mantenere un controllo democratico sufficiente sugli organi centrali quando questi sono composti da rappresentanti del potere esecutivo degli Stati membri? Le catene di responsabilità potrebbero essere troppo lunghe per garantire un'adeguata reattività. Questo è uno dei principali problemi relativi al "deficit democratico" nell'Unione europea (Watts 1998, Føllesdal e Hix 2006).
Chi avrà l'autorità di rivedere la divisione dei poteri sancita dalla Costituzione? Alcuni sostengono che un cambiamento significativo nella sovranità nazionale si verifichi quando tali modifiche possono avvenire senza l'unanimità che caratterizza i trattati.
Il “principio di sussidiarietà” è stato spesso utilizzato per guidare le decisioni relative all’attribuzione del potere. Questo principio ha recentemente attirato l’attenzione per via della sua inclusione nei trattati dell’Unione Europea. Esso stabilisce che l’autorità dovrebbe spettare agli Stati membri, a meno che la sua attribuzione a un’unità centrale non garantisca una maggiore efficienza o efficacia comparativa nel raggiungimento di determinati obiettivi. Questo principio può essere specificato in diversi modi, ad esempio per quanto riguarda gli Stati membri inclusi, gli obiettivi da raggiungere e chi ha l’autorità di applicarlo. Il principio ha origini diverse ed è giunto alla recente rilevanza politica soprattutto per il suo ruolo nel placare i timori di centralizzazione in Europa, un ruolo controverso che il principio non ha del tutto assolto (Fleiner e Schmitt 1996, Burgess e Gagnon 1993, Føllesdal 1998).
4.5 Giustizia distributiva
Per quanto riguarda la giustizia distributiva, gli ordinamenti politici federali devono gestire le tensioni tra la garanzia dell'autonomia degli stati membri e l'assicurare la necessaria redistribuzione all'interno e tra gli stati membri. Infatti, i federalisti consideravano gli assetti federali un'importante salvaguardia contro "l'equa divisione della proprietà" (Federalist 10). Gli studiosi di scienze politiche Linz e Stepan sembrano confermare l'ipotesi dei federalisti: rispetto agli stati unitari dell'OCSE, le federazioni "di unione" tendono ad avere un tasso di povertà infantile più elevato nelle famiglie monoparentali e una percentuale maggiore di popolazione over 60 che vive in povertà. Linz e Stepan spiegano questa disuguaglianza come derivante dagli assetti "di limitazione del demos" di queste federazioni, che cercano di proteggere gli individui e gli stati membri dalle autorità centrali, combinati con un sistema partitico debole. Al contrario, la Costituzione tedesca (che non è una federazione "di unione") richiede esplicitamente l'uguaglianza delle condizioni di vita tra gli stati membri (Art. 72.2). Presbey sostiene che il federalismo etnico aggrava ulteriormente l'iniqua distribuzione delle risorse tra individui di diversi gruppi etnici in Africa (Presbey 2003). Anche argomentazioni normative possono supportare una certa rilevanza distributiva degli assetti federali, ad esempio a causa dei compromessi tra l'autonomia delle unità membri e le rivendicazioni redistributive tra le unità stesse (Føllesdal 2001), o per la rilevanza di un'identità condivisa (Grégoire e Jewkes 2015, de Schutter 2011). Una questione normativa centrale è fino a che punto una cultura e dei legami condivisi tra i cittadini all'interno di uno stato storicamente sovrano riducano le rivendicazioni di redistribuzione tra le unità membri.
4.6 Teoria democratica
Il federalismo può aumentare il controllo dei cittadini su questioni per loro importanti, ma solleva anche diverse sfide alla teoria democratica, soprattutto nella sua formulazione per gli stati unitari. Gli assetti federali sono spesso più complessi, mettendo quindi in discussione gli standard di trasparenza, responsabilità e deliberazione pubblica (Habermas 2001). Anche le ristrette agende politiche di ciascun centro di autorità richiedono una difesa (Dahl 1983; Braybrooke 1983). Una delle diverse problematiche riguarda lo status delle unità membri. Dilemmi complessi si presentano negli ordinamenti federali in cui alcune o tutte le unità non sono internamente democratiche (per ulteriori approfondimenti, cfr. Norman 2006, 144-150).
Il potere esercitato dalle unità membri nelle federazioni spesso limita o viola il principio di maggioranza, in modi che meritano un attento esame. La teoria democratica si è a lungo occupata di come prevenire il dominio delle minoranze, e molti ordinamenti politici federali lo fanno concedendo alle unità membri una certa influenza sulle decisioni comuni. Gli ordinamenti politici federali in genere influenzano l'influenza politica degli individui distorcendo il loro peso di voto a favore dei cittadini delle unità membri più piccole, o concedendo ai rappresentanti delle unità membri il diritto di veto sulle decisioni centrali. Le minoranze esercitano quindi il controllo in apparente violazione dei principi di uguaglianza politica e di "una persona, un voto", ancor più quando le unità membri hanno dimensioni diverse. Queste caratteristiche sollevano questioni normative fondamentali sul perché le unità membri dovrebbero essere rilevanti per la ripartizione del potere politico tra gli individui che vivono in unità membri diverse. Alcuni di questi enigmi vengono affrontati in termini di "democrazia", soprattutto con riferimento all'Unione Europea (van Parijs 1997, Nicolaidis 2012, Schütze 2020). Pertanto, i teorici non sono d'accordo sulla questione se ogni Stato membro dell'UE debba mantenere la sovranità, intesa come diritto di veto su tutte le decisioni (Bellamy 2019, Cheneval et al 2015).
4.7 Politiche di riconoscimento
Molti ordinamenti politici federali tengono conto dei gruppi minoritari in due modi, come discusso in precedenza: attraverso la divisione dei poteri e concedendo loro influenza sulle decisioni comuni. Queste misure di politica identitaria possono essere strumenti preziosi per dare riconoscimento pubblico ai gruppi e ai loro membri, talvolta proprio sulla base di una precedente posizione di dominio. Tuttavia, la politica identitaria crea anche delle sfide (Gutman 1994), soprattutto negli ordinamenti federali che affrontano maggiori rischi di instabilità e devono conciliare la duplice lealtà politica dei cittadini. Gli accordi di autogoverno possono minacciare l'ordine politico federale: "le richieste di autogoverno riflettono il desiderio di indebolire i legami con la comunità più ampia e, di fatto, di metterne in discussione la natura, l'autorità e la permanenza" (Kymlicka e Norman 1994, 375). L'enfasi sul "riconoscimento e sull'istituzionalizzazione della differenza potrebbe minare le condizioni che rendono possibile un senso di identificazione comune e quindi di reciprocità" (Carens 2000, 193).
Si ritiene spesso che le federazioni siano entità uniche , deviazioni irripetibili dall'ideale di stato sovrano unitario tipico dell'ordine westfaliano. In effetti, ogni federazione può essere federale a suo modo, e non è facile riassumerla e valutarla come un ordine politico ideale. Tuttavia, il fenomeno della sovranità non unitaria non è nuovo, e la gestione federale delle differenze può essere preferibile alle alternative. Il quando e il perché ciò accada sono da tempo oggetto di analisi e riflessioni filosofiche, teoriche e normative. Tali dibattiti pubblici possono contribuire a sviluppare la lealtà fondamentale richiesta ai cittadini di federazioni stabili e legittime, i quali devono considerarsi membri di due comunità.
1. Tassonomia
2. Storia del federalismo2.1 Alcune prospettive globali
2.2 Contributi occidentali
3. Ragioni a favore del federalismo3.1 Motivi per un ordine federale piuttosto che stati separati o secessione
3.2 Motivi per preferire gli ordini federali a quelli di uno stato unitario
4. Ulteriori questioni filosofiche4.1 Sovranità o federalismo
4.2 Questioni di progettazione costituzionale e istituzionale
4.3 Fonti di stabilità
4.4 Divisione del potere
4.5 Giustizia distributiva
4.6 Teoria democratica
4.7 Politiche di riconoscimento
Bibliografia
Bibliografia
Storicoprimario
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